一路高歌猛進(jìn)的PPP(公私合作)最近悄然松了下油門(mén)，拉起了安全閘。
資料圖：ppp投資（圖片來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng)） 最近，一份國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財務(wù)風(fēng)險管控的通知》(征求意見(jiàn)稿)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)在PPP領(lǐng)域流傳，該通知明確提出央企要審慎開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)，明確自身PPP業(yè)務(wù)財務(wù)承受能力的上限，對PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量控制。
從財政部、發(fā)改委主要解決PPP(Public-PrivatePartnership)中第一個(gè)“P”而下發(fā)的各種條例，到國資委出臺文件規范第二個(gè)“P”的一系列動(dòng)作，該領(lǐng)域規范性的文件越來(lái)越多。
隨著(zhù)參與監管部門(mén)的增多，PPP的投資也一改往日追求速度的態(tài)勢，轉而開(kāi)始注重入庫項目的質(zhì)量。
“PPP項目‘重量到重質(zhì)’的轉變，帶來(lái)的影響是綜合性的，這是PPP的發(fā)展在重落地率到重規范性，重短期回報到重長(cháng)期效應發(fā)展路徑的科學(xué)選擇。”中國投資咨詢(xún)有限責任公司新疆辦事處分析師程旭在接受采訪(fǎng)《中國經(jīng)營(yíng)報》記者時(shí)表示。
意圖貫徹“去杠桿”
國資委的出手，一開(kāi)始讓市場(chǎng)稍顯意外。
畢竟過(guò)去三年來(lái)，PPP領(lǐng)域以財政部和發(fā)改委下發(fā)的文件最多，旨在對PPP中第一個(gè)“P”進(jìn)行操作指導，即規范地方政府的行為準則。據不完全統計，三年時(shí)間該兩部委下發(fā)的相關(guān)文件達幾十個(gè)。而在公開(kāi)報道中，國資委雖然是PPP中第二個(gè)“P”的主要監管方，但見(jiàn)諸報端的規范性文件卻很少。
“作為社會(huì )資本的監管方，國資委其實(shí)一直有出臺相關(guān)文件，并召開(kāi)研討會(huì )，但都是在系統內部，出臺文件后也都直接下發(fā)到央企，對外公布的并不多，所以大家會(huì )認為國資委參與得少。”一位與央企有接觸的PPP咨詢(xún)人士坦言。
然而，正是由于公開(kāi)文件較少，國資委此次近日下發(fā)的通知自然引起了更多關(guān)注。
上述《通知》指出，中央企業(yè)主動(dòng)適應改革要求，積極參與PPP項目，有關(guān)業(yè)務(wù)快速增長(cháng)。但PPP項目投資金額大、回報期長(cháng)、部分項目操作不規范、大量資產(chǎn)負債表外運行等，加大了企業(yè)財務(wù)風(fēng)險。因而后續在明確財務(wù)承受能力邊界、嚴格財務(wù)風(fēng)險源頭管控、優(yōu)化項目資金安排、規范PPP業(yè)務(wù)會(huì )計核算等方面做出要求。
其中值得關(guān)注的要求包括：明確集團分管領(lǐng)導和牽頭部門(mén)，構建權責明晰的決策管理機制，實(shí)行重大決策終身責任追究制度；從嚴劃分集團與各級子企業(yè)PPP項目投資決策權限和標準，規范履行有關(guān)“三重一大”程序，單個(gè)項目計劃總投資超過(guò)10億元或擬開(kāi)展子企業(yè)資產(chǎn)總額5%的，均應由集團批準；企業(yè)應當參考本企業(yè)平均投資回報水平合理設定PPP投資回報率等財務(wù)指標，其中投資回報率原則上不應低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本。特別是對財政收入主要依賴(lài)轉移支付的地方，審慎開(kāi)展回報方式以政府付費為主的PPP項目。
對此，北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，這幾年P(guān)PP經(jīng)歷高速發(fā)展后，過(guò)程中存在一些不規范的現象，特別是一些項目投資金額大、回報期長(cháng)，以及大量資產(chǎn)負債表外運行等，加大了企業(yè)財務(wù)風(fēng)險。“發(fā)展到一定規模后，就要開(kāi)始考慮規范性，國資委此舉正是這個(gè)意圖。”他說(shuō)。
根據有關(guān)數據，截止到9月，今年新成交的項目已經(jīng)達到3.17萬(wàn)億元，其中央企八大建筑企業(yè)中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學(xué)這八家央企中標PPP項目共計429個(gè)，總投資額高達15397.74億元。
程旭認為，目前從入庫項目中看，央企承擔的“大玩家”的角色，在PPP制度還不完善而項目快速推進(jìn)的這幾年中，部分企業(yè)確實(shí)存在資產(chǎn)負債表外運行，項目開(kāi)展過(guò)程中累積了風(fēng)險。此次國資委《通知》的出臺，是從央企普遍負債率高的現實(shí)情況而考慮，本著(zhù)事后補救不如事中控制，事中控制不如事前防范而出發(fā)的，響應了從目前金融工作防控風(fēng)險的主基調。
目前，地方國企對此反應迅速。11月8日，湖南省政府辦公廳專(zhuān)門(mén)出臺《湖南省省屬?lài)衅髽I(yè)違規經(jīng)營(yíng)投資損失責任追究辦法(試行)》，明確將實(shí)行省屬?lài)衅髽I(yè)重大決策終身責任追究制度，倒逼“終身負責”。其中明確列舉在責任追究范圍方面，針對國有企業(yè)集團管控、購銷(xiāo)管理、工程承包建設、轉讓產(chǎn)權及上市公司股權和資產(chǎn)或增資、租賃承包、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、資金管理、風(fēng)險管理等矛盾集中、問(wèn)題突出的經(jīng)營(yíng)投資領(lǐng)域密集設防。
根據全國PPP信息綜合平臺的數據顯示，湖南省已分3批共推出省級PPP示范項目199個(gè)，總投資3109億元。截至2016年底，前兩批示范項目簽約率達76.8%，落地率接近50%，均比全國平均水平高出近20個(gè)百分點(diǎn)。其中大部分項目的社會(huì )資本方都是央企、國企和金融機構。
在8月23日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，李克強總理指出，當前要抓住央企效益轉降回升的有利時(shí)機，把國企降杠桿作為“去杠桿”的重中之重，做好降低央企負債率工作。
會(huì )議首次提出了建立嚴格的分行業(yè)負債率警戒線(xiàn)管控制度。并且要求制定進(jìn)一步積極穩妥推進(jìn)央企降杠桿減負債的指導意見(jiàn)，推動(dòng)央企資產(chǎn)負債率總體持續穩中有降，促進(jìn)高負債企業(yè)負債率逐步回歸合理水平。
量變到質(zhì)變的必然
“未來(lái)PPP項目的數量不會(huì )很大，業(yè)務(wù)調整將成必然。”11月10日，受訪(fǎng)的多位PPP咨詢(xún)人士發(fā)出這樣的聲音。
在行業(yè)內較早開(kāi)始從事PPP業(yè)務(wù)咨詢(xún)的金永祥看來(lái)：“預計政府付費類(lèi)的項目會(huì )大量減少，邊界問(wèn)題會(huì )越來(lái)越難。”金永祥告訴記者。
財政部副部長(cháng)史耀斌也在公開(kāi)場(chǎng)合表態(tài)，未來(lái)PPP發(fā)展將從起飛階段向平飛階段轉變。數量要控制，質(zhì)量要提高，PPP投資要更多的向民企傾斜，實(shí)現“國退民進(jìn)”。
財政部數據顯示，截至今年9月底，全國已進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的PPP項目達6778個(gè)，總投資額約10.1萬(wàn)億元，其中已落地項目2388個(gè)，投資額約4.1萬(wàn)億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。
近日，首個(gè)地方強化PPP監管文件也已經(jīng)正式出臺。江蘇省財政廳公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》嚴禁市縣政府借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。
這樣的市場(chǎng)規模要充分發(fā)揮民企的能動(dòng)性。史耀斌強調要提高支持民營(yíng)企業(yè)的認識，清理廢除妨礙統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法。保證PPP參與企業(yè)合理投資收益，政府要帶頭遵法履約，細化財政、金融、價(jià)格等支持措施，提高民營(yíng)企業(yè)的競爭能力。
上述《通知》要求，央企擬開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)的子企業(yè)明確上限；資產(chǎn)負債率高于90%、近兩年連續虧損或資金實(shí)力薄弱的子企業(yè)原則上不得單獨投資PPP業(yè)務(wù)。
程旭認為，此次《通知》對央企提出的要求可以概括為“量體裁衣”、“量入為出”，對今后央企參與PPP項目數量總量以及PPP項目的落地率會(huì )產(chǎn)生影響。
“從項目融資考慮，央企比起民營(yíng)企業(yè)作為社會(huì )資本方具有更為優(yōu)越的融資條件，實(shí)踐中金融機構更樂(lè )于為央企提供融資，《通知》的出臺對央企參與PPP項目設置更多條件，將加劇目前PPP項目融資的難度。”程旭說(shuō)。
不過(guò)從市場(chǎng)參與主體考慮，《通知》的出臺體現了央企投資PPP的收緊趨勢，同時(shí)也為地方性國企與民營(yíng)企業(yè)提供了更多PPP項目參與空間與機遇，這不僅有助于PPP的規范，更有利于民營(yíng)資本的參與，能激發(fā)民間資本活力，充分發(fā)揮民間資本運營(yíng)優(yōu)勢。
11月9日，發(fā)改委日前印發(fā)了全面開(kāi)展民間投資項目報建審批情況清理核查工作的通知，要求對條件成熟、能夠辦理的事項，要按規定時(shí)限加快辦理。對于暫不具備辦理條件的，要及時(shí)說(shuō)明情況，并幫助盡快落實(shí)有關(guān)條件。
發(fā)改委副主任張勇日前表示，破除民間投資障礙、激發(fā)市場(chǎng)主體活力以及深化投融資體制改革等問(wèn)題都是未來(lái)工作的重點(diǎn)。
張勇說(shuō)，未來(lái)要進(jìn)一步通過(guò)簡(jiǎn)政放權，降低門(mén)檻，特別是制定負面清單，使市場(chǎng)更加透明、民營(yíng)企業(yè)自主決策權更大。并且，抓緊建設政府信息平臺，特別是誠信體系，保護民營(yíng)企業(yè)的合法權益。同時(shí)，加強政策引導，引導民間投資進(jìn)入軌道交通等基礎設施領(lǐng)域，投向產(chǎn)業(yè)鏈長(cháng)的、增長(cháng)前景好的這些領(lǐng)域。
市場(chǎng)普遍認為，新一輪促進(jìn)民間投資的政策已經(jīng)開(kāi)始發(fā)力，未來(lái)民間投資發(fā)展的障礙將進(jìn)一步消除，并強化其在大型基礎設施投資等領(lǐng)域的參與程度。（杜麗娟）
轉自：中國經(jīng)營(yíng)報
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