緊隨中央步伐，遼寧、山東、廣東等六個(gè)省份相繼出臺了財政事權和支出責任劃分改革(下稱(chēng)“權責劃分改革”)文件，更多的省份年內也計劃出臺這項改革文件，一度相對滯后的中央與地方權責劃分改革，正在加速推進(jìn)，也被列為今年財稅改革的頭號任務(wù)。
這項改革旨在解決當前中央與地方普遍存在的權責劃分不清晰、不合理、不規范等問(wèn)題，進(jìn)而激發(fā)中央和地方積極性，將推動(dòng)著(zhù)國家治理邁向現代化。
隨著(zhù)省級改革文件出臺，改革路徑更加清晰：財政事權和支出責任正向中央和省兩級政府適度集中，中央與省執行能力和調控能力在強化，地方支出負擔被降低。與此同時(shí)，市縣的財政事權正逐步清晰并得到保障，更多地將決策權下放給地方。
接受第一財經(jīng)采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，這項改革仍面臨重重挑戰。比如，相對模糊的中央、省、市縣共同事權及相應的支出責任如何進(jìn)一步明晰，地方改革動(dòng)力和積極性能否真正被激發(fā)？
省市縣權責改革啟動(dòng)
隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，政府職能的逐步擴展，財政事權劃分缺乏法律規范，增加了各級政府間的博弈機會(huì )與談判成本，制度可預期性、穩定性不足。諸多事權劃分的不清晰，容易導致多級政府權責不明，效率低下。部分事權劃分不合理，尤其是地方承擔了本應由中央負責的事務(wù)，造成了權責脫節，地方動(dòng)力不足。
為了解決這一問(wèn)題，一場(chǎng)涉及中央、31個(gè)省份、千余個(gè)市縣的權責劃分改革啟動(dòng)。
2016年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)》(下稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)，宣布這項改革啟動(dòng)，省市縣財政權責劃分迫在眉睫。
截至第一財經(jīng)記者發(fā)稿，遼寧、山東、云南、吉林、河北、廣東六個(gè)省份已公布了當地省市縣權責劃分改革文件。
其他省份相應的改革文件預計年內出臺，包括上海等地的今年預算報告都明確提出適時(shí)出臺這項改革文件。一位東部沿海省份財政廳人士告訴第一財經(jīng)，該省權責劃分改革文件已初步定稿，可能在下半年公布。
關(guān)注這一改革的上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長(cháng)付文林告訴第一財經(jīng)，各省相繼出臺這一文件正是在落實(shí)《指導意見(jiàn)》。這對理清省級以下財政關(guān)系有重要意義，有助于化解各級政府財政事權的越位、缺位問(wèn)題，改善公共服務(wù)供給。
《指導意見(jiàn)》明確適度加強中央的財政事權，強化中央的財政事權履行責任。與此同時(shí)，保障和督促地方履行財政事權。多個(gè)省份的權責劃分改革方案稱(chēng)，在中央授權范圍內，適度加強省政府承擔基本公共服務(wù)的職責能力，加強省級的財政事權執行能力。同時(shí)減少省級政府對微觀(guān)事務(wù)的直接管理，保障市縣履行財政事權。
中國社科院財經(jīng)戰略研究院研究員汪德華告訴第一財經(jīng)記者，目前財政事權向地方過(guò)度傾斜，因此適度增加中央財政事權很有必要，省級政府根據實(shí)際情況，上劃適宜承擔的財政事權。
相比于其他單一制大國，中國中央政府直接管理的事務(wù)偏少，本級財政支出占比偏少，對地方轉移支付比重過(guò)高。
2016年，中國中央財政收入占全國財政收入的比重為45.35%，但中央本級支出占全國支出的比重僅為14.94%，而中央對地方轉移支付占全國支出的比重則達31.54%。
汪德華認為，就中國現實(shí)而言，當前地方政府承擔支出比重高，但在具體事項上大多要接受中央部門(mén)專(zhuān)項轉移支付的支持，自主權相對不足。在中央進(jìn)一步集中部分事權和支出責任，而財力分配大格局基本不變的情況下，這意味著(zhù)中央政府部門(mén)應當進(jìn)一步集中其財力的使用方向，減少專(zhuān)項轉移支付也要相應降低對地方政府負責事項的干預；地方政府也能夠集中其財力使用到自身承擔的事權上，從而增強地方政府在相應領(lǐng)域的自主權。一定程度上，讓中央集中部分事權，意味著(zhù)在地方事務(wù)領(lǐng)域要向地方政府放權，這對中央部委的改革也提出了很高的要求。
地方財政權責逐步清晰
財稅專(zhuān)家普遍認為，目前《指導意見(jiàn)》中列出的中央財政事權、地方財政事權、中央與地方共同事權相對抽象籠統，而部分省份及市縣的改革方案則在部分領(lǐng)域給予了細化。
《指導意見(jiàn)》中列出的地方財政事權比較籠統，主要包括社會(huì )治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務(wù)等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關(guān)的基本公共服務(wù)。
山東省公布的《關(guān)于推進(jìn)省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見(jiàn)》對此作了進(jìn)一步明確。
山東省一級財政事權將包括全省發(fā)展戰略規劃、省域經(jīng)濟管理、重大基礎科學(xué)研究、普通本科以上高等教育、跨區域重大疫病防治和重大突發(fā)公共衛生事件處置、跨區域食品藥品安全保障、環(huán)境監測等，體現省級調控職能、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、保障全省重大戰略實(shí)施的基本公共服務(wù)。
而山東省市縣財政事權則有社會(huì )治安、道路交通安全管理、市政基礎設施和公用事業(yè)、農村公益事業(yè)、學(xué)前教育、高中教育、轄區內公共衛生服務(wù)、適用技術(shù)推廣應用、地方文化遺產(chǎn)保護、農村公路建設維護、轄區內環(huán)境保護和污染治理等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關(guān)的基本公共服務(wù)。
付文林告訴第一財經(jīng)，山東等幾個(gè)省的方案基本上是按照公共服務(wù)的外溢性質(zhì)、公共服務(wù)履行中的信息復雜性等來(lái)劃分省市縣之間的財政事權，但各省的制度安排還是有一些不同的特點(diǎn)，比如相比于一個(gè)簡(jiǎn)單的事權和支出責任劃分清單，更重要的是事權劃分的依據。如對于高等教育等事權，我們看到不同的省份有不同的劃分方式，山東省將普通本科以上高等教育列為省級財政事權，而廣東是將其列為省級和市縣共同財政事權。不同的省份會(huì )根據自身社會(huì )經(jīng)濟特點(diǎn)，做出有針對性的事權劃分制度安排，這無(wú)可厚非，但如何科學(xué)劃分財政事權、支出責任，還是要有一個(gè)清晰的原則體系，實(shí)現財政管理體系的現代化。
汪德華認為，在中央授權范圍內，省級以下事權劃分決定權在省級黨委政府，具體事權劃分有所差異屬于正?，F象，有利于探索獲取更好的經(jīng)驗。
部分省份在配合中央推動(dòng)權責劃分改革基礎上，制訂了更為詳細的地方推進(jìn)計劃。
山東提出，2017年，加快推進(jìn)省以下權責劃分改革，力爭在所有民生領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。其中，2017年5月底前，省直有關(guān)部門(mén)要研究提出分管民生領(lǐng)域權責劃分改革具體實(shí)施方案，10月底前由省財政廳會(huì )同省編辦等部門(mén)匯總后按程序提報省委、省政府批準后實(shí)施。
廣東選擇今年在民政領(lǐng)域開(kāi)展權責劃分改革試點(diǎn)。將對部隊供應、軍供站和軍人接待站設施維修改造和設備更新等財政事權上劃省級，明確義務(wù)兵優(yōu)待為市縣財政事權，明確死亡撫恤、傷亡撫恤、醫療保障等為省市縣共同財政事權，并細化不同情況下省市縣支出責任的分擔比例。
在財政權責劃分過(guò)渡期，一些地方著(zhù)重強調防范風(fēng)險。
《遼寧省關(guān)于推進(jìn)省與市財政事權和支出責任劃分改革的實(shí)施意見(jiàn)》強調，市級政府要切實(shí)承擔防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險工作的主體責任，維護經(jīng)濟安全和社會(huì )穩定?，F階段，市級政府要切實(shí)承擔確保當地養老金足額發(fā)放的主體責任，堅決守住不發(fā)生系統性和區域性支付風(fēng)險的底線(xiàn)。
在部分省級財政權責文件公布之后，少數市縣也出臺了相應的改革配套文件。
比如，河北省石家莊市出臺了《市以下財政事權與支出責任劃分改革方案》，對市以下政府財政權責進(jìn)行科學(xué)合理劃分。
付文林告訴第一財經(jīng)記者，財政事權的劃分一大前提是界定政府職能范圍，對各省來(lái)說(shuō)，即省以下政府與市場(chǎng)的邊界，目前各地方案對此并未有一個(gè)較為清晰的界定，而這是財政事權劃分的重要基礎條件。
各地在明晰財政事權的基礎上，承擔相應財政事權則要承擔相應的支出責任。
《指導意見(jiàn)》明確，屬于中央的財政事權，應當由中央財政安排經(jīng)費，中央各職能部門(mén)和直屬機構不得要求地方安排配套資金。上述地方財政權責文件明確，屬于省級的財政事權，應當由省級財政安排經(jīng)費，省級各職能部門(mén)和直屬機構不得要求市縣安排資金。下屬市縣也是如此。
對于中央與地方共同財政事權，則按具體情況來(lái)劃分支出責任。
比如，根據基本公共服務(wù)的屬性，體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務(wù)、義務(wù)教育等，可以研究制定全國統一標準，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。
而對受益范圍較廣、信息相對復雜的財政事權，如省內跨地區重大基礎設施項目建設、食品藥品安全監管、環(huán)境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由省與市縣按比例或省級給予適當補助方式承擔支出責任。
調動(dòng)地方積極性難題待解
財政權責劃分成為今年財稅改革的頭號任務(wù)。
在國務(wù)院批轉國家發(fā)改委《關(guān)于2017年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》中，加快推進(jìn)財政事權和支出責任劃分改革被列為深化財稅改革三大任務(wù)之首，落實(shí)上述《指導意見(jiàn)》，爭取在部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。推進(jìn)省以下相關(guān)領(lǐng)域財政事權和支出責任劃分改革。
另外，制定中央和地方收入劃分總體方案，研究提出健全地方稅體系方案，進(jìn)一步理順中央與地方財政分配關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。
中國社科院財經(jīng)戰略研究院研究員楊志勇告訴第一財經(jīng)，財政權責劃分改革最大的挑戰就在這兩年，而中央層面的財政權責劃分改革推動(dòng)是關(guān)鍵。
按照《指導意見(jiàn)》給出的時(shí)間表，2017~2018年爭取在教育、醫療衛生、環(huán)境保護、交通運輸等基本公共服務(wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。參照中央改革進(jìn)程，加快推進(jìn)省以下相關(guān)領(lǐng)域財政事權和支出責任劃分改革。
教育、醫療等領(lǐng)域財政權責屬于中央與地方共同事權，如何劃分清晰并界定相應支出責任是一大難題。
付文林表示，在政府間事權的劃分中，共同事權的劃分既是難點(diǎn)也是重點(diǎn)。目前《指導意見(jiàn)》只是對中央和地方政府間事權做出一個(gè)簡(jiǎn)單的基礎劃分，但對于共同事權的劃分仍然不夠清晰，因為義務(wù)教育、高等教育、基本養老保險等事權，中央和地方各自承擔的責任范圍，以及相應的支出責任大小，在現有的方案中依然不清楚。實(shí)踐中很容易出現支出責任下移的問(wèn)題。
“需要注意的是，即使政府間事權劃分清晰，支出責任劃分仍然可能存在不合理的情況，例如，政府間事權下移，市縣級政府對其事權沒(méi)有足夠的財政資金支持，無(wú)法有效履行支出責任，這種情況不僅是低效率的，還會(huì )造成一些財力較為緊張的地方基本公共服務(wù)供給不足。”付文林稱(chēng)。
此次權責劃分改革一大目的是激勵地方政府主動(dòng)作為，這在各級政府權責劃分改革文件中都一再被強調。如何讓這項改革真正調動(dòng)地方積極性也是一大難題。
一位西部基層財政部門(mén)人士告訴第一財經(jīng)記者，由于目前省級財政權責劃分比較模糊，如何量化相應財政支出責任很難，且基層人員對這項改革的重要性理解不到位，其他部門(mén)改革動(dòng)力不足，持觀(guān)望態(tài)度的多，下面推行起來(lái)比較艱難。“只有地方真正得到實(shí)惠才會(huì )重視這項改革。”
汪德華認為，各個(gè)領(lǐng)域管轄的部門(mén)負責本部門(mén)的財政權責劃分改革方案提出，這種分工模式難以提供事權和支出責任調整的動(dòng)力機制，也難以避免部門(mén)利益的干擾。從中央部委和各級地方政府的角度來(lái)看，實(shí)際上都缺乏動(dòng)力改變當前事權劃分現狀。部委更愿意保留以專(zhuān)項轉移支付或審批制度干預地方的權力，地方政府也不愿意放棄具體執行的權力。雙方都缺乏激勵進(jìn)行事權關(guān)系和支出責任的調整。
他表示，落實(shí)調整事權和支出責任的改革，必須要借助外部權威并建立專(zhuān)門(mén)的機構來(lái)推動(dòng)。當前，可考慮由中央或人大常委會(huì )牽頭組成一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，充分聽(tīng)取并綜合各方意見(jiàn)，形成中央地方事權和支出責任調整的具體方案，并擔負方案實(shí)施的檢查、落實(shí)等具體工作，解決爭議問(wèn)題并確定轉移支付資金安排的基本框架。
中國社科院經(jīng)濟所所長(cháng)高培勇在《本輪財稅體制改革進(jìn)展評估》一文中稱(chēng)，適應、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，關(guān)鍵看地方政府。地方政府的積極性和活力是過(guò)去中國經(jīng)濟取得成功的關(guān)鍵，也是未來(lái)中國跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵。在事權劃分改革方面，要注意在較易發(fā)生“亂作為”、外部影響較大的事項上增加中央控制力，其他事項則應充分尊重地方自主權。在收入劃分方面，要避免將一些征管難度大、較為零碎的小稅種給地方，中央則享有相對穩定的、與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)程度高的大稅種。這樣做，極易損害地方積極性。
高培勇認為，當前亟待明確2~3年過(guò)渡期之后，增值稅“五五開(kāi)”的收入劃分模式如何調整。應當注意到，對未來(lái)的預期不穩定，當前就會(huì )干擾地方政府的行為選擇，加大經(jīng)濟扭曲程度。
轉自：第一財經(jīng)日報
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