特殊之年 如何花好國家賬本的43萬(wàn)億？

　　5月28日，2020年全國兩會(huì )閉幕，預算報告表決通過(guò)。根據預算報告，今年我國財政總支出超過(guò)43萬(wàn)億元，比去年增加近5萬(wàn)億元，創(chuàng )歷史新高。

　　總量擴大的背后，支出結構也進(jìn)行了調整。政府繼續“過(guò)緊日子”，但用于民生、保市場(chǎng)主體的錢(qián)多了；中央一級花的錢(qián)少了，留給地方基層的錢(qián)多了。從花錢(qián)的方向上，可以看出今年國家做好“六?！薄傲€”的總要求。

　　在不設經(jīng)濟增長(cháng)具體目標的情況下，“優(yōu)先穩就業(yè)保民生，堅決打贏(yíng)脫貧攻堅戰，努力實(shí)現全面建成小康社會(huì )目標任務(wù)”成為今年政府工作報告提出的發(fā)展目標。如何花好錢(qián)，花出效益，以財力支持今年目標任務(wù)的實(shí)現成為各級政府，特別是地方政府的一項重要工作。

　　“國家賬本”上的錢(qián)從哪里來(lái)？根據預算法，我國政府預算由“四本賬”構成——一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算。

　　建議1：因地制宜 “一個(gè)錢(qián)抵好幾個(gè)花”

　　根據預算報告，今年財政赤字率按3.6%以上安排，發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國債，地方政府專(zhuān)項債規模擴大至3.75萬(wàn)億元，整體來(lái)看，今年政府舉債規模達到約8.51萬(wàn)億元，比去年(4.91萬(wàn)億元)增加了3.6萬(wàn)億元，積極的財政政策開(kāi)始發(fā)力。

　　這其中，新增的1萬(wàn)億元財政赤字、1萬(wàn)億元抗疫特別國債和3.75萬(wàn)億元專(zhuān)項債全部直接面向地方，地方政府如何利用好這筆錢(qián)，發(fā)揮更大效益？

　　華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長(cháng)、中國財政科學(xué)研究院研究員賈康建議，首先，各地要因地制宜，制定地方發(fā)展的定制化方案。

　　在此基礎上，要以好的機制作為保障，使財政發(fā)揮乘數放大效應，“政府手里的錢(qián)一個(gè)錢(qián)抵一個(gè)錢(qián)花還不行，一個(gè)錢(qián)要抵好幾個(gè)錢(qián)花?！?/p>

　　他舉例，現在很多與改進(jìn)民生和增強經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展后勁相關(guān)的項目，完全可以用PPP來(lái)做，就是政府與社會(huì )資本合作，PPP里面政府出的錢(qián)是小頭，更多的是社會(huì )資本進(jìn)入，放大效應非常明顯。

　　同時(shí)，還要利用政策性融資、產(chǎn)業(yè)引導基金等，“產(chǎn)業(yè)引導基因在很多地方已經(jīng)操作多年，發(fā)揮了作用。政府財政為主出錢(qián)建母基金，帶動(dòng)財政體外的資金形成一批子基金，這就是乘數放大效應?！?/p>

　　建議2：出臺財政法規范“轉移支付機制”

　　今年政府工作報告提出，新增的1萬(wàn)億元財政赤字和1萬(wàn)億元抗疫特別國債全部轉給地方，并建立特殊的轉移支付機制，保證直達市縣基層，直接惠企利民，決不允許截留挪用。

　　植信投資首席經(jīng)濟學(xué)家連平分析，特殊轉移支付機制意味著(zhù)這筆錢(qián)將不再從省政府“過(guò)手”，直接給到基層財政，保證資金真正、全部、不打折扣地用到實(shí)際所需要的地方去。

　　他表示，以往中央的轉移支付會(huì )首先給省一級財政，再由省財政具體安排，但也帶來(lái)一些問(wèn)題，“上一級財政會(huì )截留下一級政府的財政資金，調整到其他項目用途上?！?/p>

　　短期的疫情沖擊可以借助特殊的階段性舉措，長(cháng)期存在的問(wèn)題該如何破解？

　　全國人大代表、上海財經(jīng)大學(xué)教授劉小兵建議，通過(guò)立法規范轉移支付機制，要把政府在財政領(lǐng)域的權力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

　　今年全國兩會(huì )上，他帶來(lái)了關(guān)于制定《財政法》的議案。建議出臺《財政法》，明確政府間財政關(guān)系劃分的基本原則。中央對地方的縱向轉移支付、地方政府之間的橫向轉移支付的具體辦法應通過(guò)人大審批。

　　他在議案中指出，現行《預算法》只對“國家實(shí)行財政轉移支付制度”做了原則性規定，而將中央與地方收支項目的劃分、地方向中央的上解、中央對地方的轉移支付的具體辦法，交由國務(wù)院規定。

　　他認為，交由行政部門(mén)規定就可能導致出現截留資金這一類(lèi)問(wèn)題，同時(shí)，這也與《立法法》規定的“基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿的基本制度只能制定法律”相沖突。

　　“哪些事情需要通過(guò)立法部門(mén)來(lái)決定，哪些事情可以授權行政部門(mén)來(lái)處理，均應根據財政資金的不同用途、不同管理方式、不同權責關(guān)系，按不同類(lèi)別做出具體的法律安排，要有明確的法律規定?！眲⑿”硎?。

　　建議3：完善收支科目慎用“其他支出”

　　劉小兵還建議，完善政府財政收支科目，在“賬本”上全面反映政府的所作所為，以真正監督政府的錢(qián)花在何處，這樣才能判斷財政資金是否用在了刀刃上，財政效率是否有提升。

　　通常，政府收支分類(lèi)科目反映了政府花錢(qián)的領(lǐng)域，政府必須按收支分類(lèi)科目來(lái)花錢(qián)，無(wú)科目不花錢(qián)。從中，也能看出政府花出的每一筆錢(qián)是否存在問(wèn)題。

　　“現在政府收支存在一些問(wèn)題，很多錢(qián)在賬本里找不到?？礇Q算時(shí)，我們可以發(fā)現一個(gè)很有趣的現象，就是‘其他支出’特別多?！?/p>

　　今年兩會(huì )上，在審議2019年預算執行情況時(shí)，他發(fā)現，2019年中央本級基本支出中的“其他支出”接近總支出的25%，這一比重雖比往年有所下降，但仍顯過(guò)高。

　　劉小兵曾有調研，“其他支出”占比過(guò)高有多方面原因。比如，政府亂花錢(qián)，找不到合適科目記賬；或者政府收支分類(lèi)科目不合理，盡管花得合理卻沒(méi)有合適科目，只能記在其他支出。

　　他建議，要明確“其他支出”，慎重使用“其他支出”科目，防止“其他支出”科目成為“藏污納垢”的場(chǎng)所。對“其他支出”的規模設定合理標準，如不超過(guò)總支出5%或10%，可根據類(lèi)、款、項以及不同支出性質(zhì)規定不同標準，并隨著(zhù)收支分類(lèi)科目的不斷完善和預算管理水平的不斷提高逐步降低標準。

　　對于特殊情況，若存在超出規模標準或者單項規模過(guò)大且需計入“其他支出”科目的財政支出，要求必須對其具體用途做出說(shuō)明。

　　建議4：建立債券發(fā)行與建設項目掛鉤機制

　　記者注意到，中央今年對地方專(zhuān)項債有明確要求，提出“資金跟著(zhù)項目走”。

　　但劉小兵發(fā)現，在部門(mén)預算中，項目支出只能看到一項總額，具體投向了哪些項目，預算草案里并沒(méi)有體現。

　　他建議，預算編制還需進(jìn)一步細化，至少要將具體項目全部列示出來(lái)，才能讓大家判斷項目安排是否貫徹落實(shí)了黨中央和國務(wù)院的決策部署。

　　全國人大代表、全國人大財政經(jīng)濟委員會(huì )副主任委員尹中卿建議，建立債券發(fā)行與項目掛鉤機制，債券發(fā)行與建設項目要掛鉤，不能打包發(fā)行，更不能掛羊頭賣(mài)狗肉。

　　“發(fā)行的時(shí)候說(shuō)建醫院，實(shí)際上建了一個(gè)研發(fā)中心；發(fā)行的時(shí)候說(shuō)項目要建3年，實(shí)際上需要建10年，造成期限錯配、項目錯配、性質(zhì)錯配、管理錯配?！币星湔f(shuō)。

　　追問(wèn)：政府債務(wù)規模擴大，如何控制債務(wù)風(fēng)險？

　　政府通過(guò)更多舉債籌集資金，對沖疫情造成的不利影響，但也引發(fā)擔憂(yōu)，舉債規模擴大會(huì )否增加地方政府債務(wù)風(fēng)險？

　　根據預算報告，2020年地方政府一般債務(wù)新增規模9800億元，一般債務(wù)余額限額142889.22億元；地方政府專(zhuān)項債務(wù)新增規模37500億元，專(zhuān)項債務(wù)余額限額145185.08億元。

　　2019年末，地方政府一般債務(wù)余額118694億元、專(zhuān)項債務(wù)余額94378億元，都控制在全國人大批準的債務(wù)余額限額以?xún)取?/p>

　　對比看，今年地方政府一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)的余額限額均有擴大。

　　尹中卿認為，如果地方政府用不好這些錢(qián)，就可能留下比較長(cháng)期的風(fēng)險隱患。比如，地方政府債務(wù)急劇增長(cháng)，還債的錢(qián)從哪來(lái)？如何避免個(gè)別政府左手倒右手，拿著(zhù)新發(fā)的一部分專(zhuān)項債券去還舊債？

　　尹中卿建議，要管好用好新增債券，優(yōu)化支出結構，加強對新增加債券的使用管理，特別是全過(guò)程績(jì)效管理。比如抗疫特別國債，既然是“抗疫”，相關(guān)支出就必須用于支持地方抗疫基礎建設等抗疫相關(guān)領(lǐng)域。

　　新增的地方專(zhuān)項債券，也要按規定用于落實(shí)中央部署的重點(diǎn)領(lǐng)域，比如傳統基建的7大領(lǐng)域，以及新增的老舊小區改造、新基建等。

　　全國政協(xié)常委、中國稅務(wù)學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)張連起認為，雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但局部地區風(fēng)險隱患不容忽視，要進(jìn)一步采取措施規范管理，做到“花錢(qián)要問(wèn)效、有效多安排、低效多壓減、無(wú)效必追責”。

　　轉自：新京報

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