2014年到2017年是中國PPP市場(chǎng)快速發(fā)展的三年。截至2017年6月底，財政部全國PPP綜合信息平臺已收錄項目1.3萬(wàn)個(gè)，計劃投資額16.3萬(wàn)億元，已落地項目投資額3.3萬(wàn)億元，覆蓋19行業(yè)。從規模和廣度上看，中國已經(jīng)是全球最大的PPP市場(chǎng)。
PPP全稱(chēng)為：Public-PrivatePartnership。“private”在國際上解釋為私人資本。在中國則解釋為包括了央企、國企、民企及外企等的社會(huì )資本。其中，央企和國企一直是社會(huì )資本方的主力軍，民間資本參與度不高至今仍被熱議。
據龍元明城PPP研究中心統計，目前總共3092家社會(huì )資本方參與了PPP項目。從市場(chǎng)份額看，央企獲得了超過(guò)一半的市場(chǎng)份額，地方企業(yè)和民企分別占有約25%。但民營(yíng)企業(yè)的平均項目規模7.8億元的民企遠低于國企的21.1億。
截止至2017年6月底，財政部、項目部民營(yíng)資本的參與率為47.3%，自2015年底起連續下降，相比民營(yíng)資本在全社會(huì )固定投資61%的比重，其參與率還有待提高。
2013年以來(lái)，PPP相關(guān)政策密集出臺。在日前經(jīng)濟下行壓力下，引入社會(huì )資本發(fā)展PPP，甚至被認為是發(fā)展中國經(jīng)濟的新引擎。
“民營(yíng)企業(yè)是否有意愿參與PPP投資，是否能深度參與其中，是衡量PPP項目成功與否的重要標志。”清華大學(xué)PPP研究中心共同主任楊斌如曾在“2016民營(yíng)企業(yè)PPP投資項目推介會(huì )”上說(shuō)。
對政府守信的擔憂(yōu)、政府對民企設置的較高的準入門(mén)檻、PPP投資大而民企不易融資、民企逐利而PPP項目收益回報不高、對精準控制成本和專(zhuān)業(yè)的運營(yíng)能力的要求，以及老少邊窮地方市場(chǎng)容量小等問(wèn)題，是多數民企仍處觀(guān)望狀態(tài)的主要原因。
難題一：擔憂(yōu)政府守信，又面臨較高的市場(chǎng)準入
1980年代末，中國的PPP實(shí)踐起航。第一個(gè)項目是引進(jìn)外資，主要是為了解決經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中政府投資資金短缺問(wèn)題。
2014年10月，國務(wù)院發(fā)布43號文加強地方政府債務(wù)管理，要求剝離融資平臺公司政府融資職能，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借。43號文件成為標志性時(shí)間點(diǎn)，面臨轉型的地方融資平臺將目光轉向地方債和PPP項目，以地方債解決存量債務(wù)問(wèn)題，PPP引入社會(huì )資本，化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險。
財政部PPP中心主任焦小平在2017年P(guān)PP創(chuàng )新投資論壇上表示，2014年以前，PPP主要作為政府一種市場(chǎng)化融資手段，這是一個(gè)客觀(guān)的歷史階段性特征。
政府的守信問(wèn)題是民企對PPP項目有所顧慮的原因之一。
焦小平說(shuō)：“比如一些地方政府依然把PPP當做一種簡(jiǎn)單的融資手段，對項目債務(wù)責任大包大攬，違反《預算法》，風(fēng)險分配機制形同虛設。沒(méi)有風(fēng)險分配怎么能做到權責明晰？怎么能做到讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事？怎么能做到讓投資者對結果負責？”
與政府交易，民企沒(méi)有安全感。上海市政協(xié)副主席、上海市工商聯(lián)主席王志雄根據自己實(shí)踐的體會(huì )表示：“PPP的投資周期一般要長(cháng)于公共部門(mén)的任職周期，所以碰到新人不認賬的情況還是有擔憂(yōu)。”財政部規定，一個(gè)PPP項目的周期應在10年以上，一般而言，周期平均期限在15-20年，跨越三屆政府。
以上這一點(diǎn)，在近日2017年7月21日國務(wù)院法制辦公布的《基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》中得到解答，征求意見(jiàn)稿明確規定：任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì )資本方依法參與合作項目；合作項目協(xié)議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關(guān)部門(mén)機構或者職能調整以及負責人變更的影響。
作為2014年就進(jìn)場(chǎng)的民營(yíng)企業(yè)，龍元建設已經(jīng)累計實(shí)現了400億元PPP項目的簽約金額，總裁賴(lài)朝暉向澎湃新聞（www.thepaper.cn）表示：“我們和政府合作，應該是民事的兩個(gè)主體。”
中國第一個(gè)走完P(guān)PP項目全生命周期（項目準入、項目建設、項目運營(yíng)和項目移交）的成都通用水務(wù)-丸紅供水總經(jīng)理田剛對政府管理理念的轉變印象深刻：“對政府來(lái)講，是從行政管理轉變?yōu)楹贤芾?，從以前站起?lái)掐著(zhù)要說(shuō)話(huà)，要轉變到坐下來(lái)談合同、搬條款。這對政府當時(shí)也是不小的一個(gè)挑戰。”
田剛印象深刻的還有一位官員的一句話(huà)，“他說(shuō)，你們是世界500強，而且號稱(chēng)是做PPP供水行業(yè)的老大。如果這個(gè)項目你們做的比我們還差，那你只有滾蛋。如果你做的跟我們一樣好，你也是輸了，你只能比我們做的好，你沒(méi)有選擇。”
“自來(lái)水公司是壟斷性行業(yè)，以前它在一個(gè)城市，相當于是關(guān)起門(mén)來(lái)吃獨食，現在有一個(gè)人進(jìn)來(lái)要跟它分著(zhù)吃飯，它心里也是不舒服的。這些是我們作為一個(gè)做PPP的專(zhuān)業(yè)公司面臨的挑戰。”
2017年，民企在參與的數目有所下降。至2016年年底，民營(yíng)企業(yè)參與的項目數目超過(guò)50%，但是到今年6月底，數目占總比下降至47.3%，再次引起關(guān)注。
2017年6月，浙江臺州印發(fā)《臺州市鼓勵民間資本參與PPP項目的若干意見(jiàn)（試行）》，提出“力爭民間投資的PPP項目數、投資額占比不低于50%。”
三年多來(lái)，國家針出臺了229項對PPP領(lǐng)域的相關(guān)政策。多頻的政策一來(lái)顯示了政府對PPP領(lǐng)域相當鼓勵的態(tài)度，二來(lái)也表示這個(gè)市場(chǎng)仍有許多規范與探索正在路上。
“政策實(shí)在太多了，我們是跟著(zhù)政策一起成長(cháng)的，但是如果現在有家民企想參與到PPP，這個(gè)學(xué)習過(guò)程就很長(cháng)了。”賴(lài)朝暉說(shuō)。
除了較難適應大環(huán)境中的各種政策變化外，對民企較高的市場(chǎng)準入門(mén)檻也是民企在PPP項目上無(wú)法提高熱情的原因之一。王志雄說(shuō)：“凡是有保障的、有盈利的好的PPP項目，民營(yíng)資本取得還是有一定的困難。”
當然，這種民企與地方政府的擔心是相互的。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴表示民企熱度不高的三點(diǎn)原因：1，政府認為民營(yíng)資本合作風(fēng)險較大，對民營(yíng)資本設立較高的門(mén)檻；2，部分民營(yíng)資本對收益率要求過(guò)高，不愿參與公益性PPP項目；3，一些民間資本參與PPP項目的專(zhuān)業(yè)能力不足。
難題二：PPP項目投資大，民企融資難
政府如何選擇社會(huì )資本，大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥表示，價(jià)格是一個(gè)因素，同時(shí)還要考慮融資、技術(shù)管理和合作條件等因素。“我們好多項目簽約了以后，根本沒(méi)有辦法開(kāi)工，這個(gè)事情必須在融資的因素里考慮進(jìn)去，不開(kāi)工跟沒(méi)有這個(gè)項目是一樣的。”
PPP項目資金的融資主要來(lái)自銀行貸款。這成了一個(gè)老生常談的問(wèn)題，相比大型國有企業(yè)，民營(yíng)資本在銀行貸款融資上仍處弱勢。
清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家王守清曾說(shuō)：“對社會(huì )資本而言，特別是從民營(yíng)企業(yè)的角度考慮，把一個(gè)項目總投資20%-30%的資金作為資本金砸進(jìn)去，與政府簽定期限長(cháng)達10-30年的合同，剩下的資金通過(guò)貸款等方式實(shí)現，風(fēng)險是非常大的。若是失敗，要優(yōu)先還債，資本金有可能血本無(wú)歸。”
同時(shí)，金融創(chuàng )新也還未來(lái)得及跟上這三年里突然火熱起來(lái)的PPP。金融供給與PPP發(fā)展的需要不夠匹配、金融機構與社會(huì )資本在融資需求上存在較高溝通成本等問(wèn)題都亟需解決。
王一鳴表示：“銀行缺乏滿(mǎn)足長(cháng)期融資需要的金融產(chǎn)品。金融機構難以獲得PPP項目各環(huán)節的信息，風(fēng)險控制手段有限。民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項目融資門(mén)檻依然比較高。”
作為參與PPP項目的央企，中鐵十七局集團董事長(cháng)盧朋說(shuō)：“在這兩年的實(shí)踐中，我們也發(fā)現跟金融機構溝通起來(lái)理解的、關(guān)注的都有所不同。而且目前建立資金價(jià)格傳導機制的難度也是比較大的。”
賴(lài)朝暉向記者介紹了龍元建設的PPP項目資金情況。項目資本一般由25%的股本金和75%的項目融資組成。項目融資以銀行貸款為主。25%股本金上也會(huì )有融資，比如中國PPP基金公司能在這25%股本金中提供30%的資金，這樣一來(lái)，社會(huì )資本的壓力在一定程度可有所降低。
龍元建設以項目公司融資，集團公司不做擔保和增信。如何向金融機構融資？賴(lài)朝暉表示，關(guān)鍵在于合約的合規性。“真正合規的合約是能夠把政府和社會(huì )資本的信用都傳遞給金融機構。”
“過(guò)去我們做的很多平臺都是基于政府的這個(gè)函那個(gè)函，或者對政府模糊的增信。我們現在就要看PPP合同的條款對我們的保障。”在浦發(fā)銀行總行PPP中心的副主任鄭大衛看來(lái)，銀行在PPP項目上提供融資，需要優(yōu)化對PPP的風(fēng)險管理模式，比如提前介入目的就是風(fēng)險控制，以及更加重視對PPP合同的審查。
而趨緊的金融監管令中交集團投資部總經(jīng)理助理姚磊對民企融資更為樂(lè )觀(guān)：“結合目前國家金融會(huì )議對國企降杠桿的要求，對社會(huì )投資人，投資PPP出身能力和資產(chǎn)負債率有較大的考驗。尤其是國企投資PPP的步伐會(huì )受到限制，給民營(yíng)資本更多的市場(chǎng)空間。”
資產(chǎn)證券化也許是一個(gè)可以解決資本短缺的工具。2016年12月份，發(fā)改委和證監會(huì )聯(lián)合發(fā)文推進(jìn)PPP項目資產(chǎn)證券化工作，規定“項目已建成并正常運營(yíng)2年以上”的條件在半年后得到放寬。根據2017年5月財政部、中國人民銀行和中國證監會(huì )三部委發(fā)布的55號文，“符合標準的PPP項目在建設期也可探索進(jìn)行資產(chǎn)證券化，且明確提出推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)展，鼓勵各類(lèi)市場(chǎng)資金投資PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。”
但目前而言，相較于銀行貸款等融資方式，資產(chǎn)證券化的成本更高，優(yōu)勢不大。
難題三：PPP項目低收益，民企追求高風(fēng)險高收益
而在王一鳴所稱(chēng)的第二個(gè)問(wèn)題：部分民營(yíng)資本對收益率要求過(guò)高，不愿參與公益性PPP項目上，以投資大、周期長(cháng)、回報低和公益性強為特點(diǎn)的PPP項目，與大部分追求高風(fēng)險、高收益的民營(yíng)企業(yè)的投資策略不同。但從一些較早進(jìn)場(chǎng)的大型企業(yè)看，他們對進(jìn)入PPP領(lǐng)域后的收益情況表示了滿(mǎn)意。
東方園林副總裁楊麗晶說(shuō)，去年因為做了PPP，業(yè)績(jì)實(shí)現了翻番。而賴(lài)朝暉向記者表示，因為PPP總量大，周期長(cháng)，一筆投完以后，可以收益很多年。和傳統項目比，PPP項目的盈利可能更高。“你看上去好像PPP項目年化收益率是很低的，但在投資的建設期它實(shí)現的利潤是高的。”
在央企方面，盧朋說(shuō)：“回報主要來(lái)自?xún)煞矫妫阂环矫媸鞘┕て诘睦麧?，另一方面是股權投資的回報。這樣跟以往施工企業(yè)直接去獲取項目、直接賺取純施工企業(yè)的回報，這是區別非常大的。”
不難看出，建筑行業(yè)在PPP項目上更具優(yōu)勢。在PPP領(lǐng)域里活躍的、百億級別的民營(yíng)企業(yè)上看，建筑承包商一直是主力。2016年底，建筑企業(yè)的比重占到74%。賴(lài)朝暉表示：“因為整個(gè)PPP實(shí)施的項目里，大部分是以建筑的方式去完成投資的，所以你對建筑的控制能力越強，你就對成本的控制能力越強。”
沒(méi)有暴利的PPP項目對企業(yè)提出了精準化管理和成本費用控制的要求。
我國城市軌道交通領(lǐng)域首個(gè)PPP項目北京地鐵4號線(xiàn)是PPP項目的經(jīng)典案例。根據北京4號線(xiàn)的經(jīng)驗，社會(huì )資本方京港地鐵副總經(jīng)理李紅薇指出，政府應該以甲方的形式把需求提出來(lái)。“比如我們做軌道交通，每天是3分鐘發(fā)一趟車(chē)還是5分鐘發(fā)一趟車(chē)，這里面決定著(zhù)我的電費、所投入的人工、設備的維護維修是不一樣的。包括政府都要學(xué)會(huì )精細化的去算帳。充分地去考量了風(fēng)險，確定了收益的時(shí)候，你的合約才有可能具有頑強的生命力。”
李紅薇還指出，在PPP全生命周期里，運營(yíng)是目前一個(gè)最薄弱的環(huán)節。民營(yíng)企業(yè)鐵漢生態(tài)聯(lián)席總裁葛定昆體會(huì )相同。
PPP項目更多在經(jīng)濟欠發(fā)達地區，也是俗稱(chēng)的“老少邊窮”地區，這些地方市場(chǎng)發(fā)育程度低，能力有限，而做運營(yíng)則與服務(wù)類(lèi)相關(guān)。如果當地自然的市場(chǎng)容量不大，這對是企業(yè)來(lái)說(shuō)是很大的挑戰。
“某種程度上運營(yíng)業(yè)務(wù)的成功就是當地經(jīng)濟結構的改善和升級轉型。”葛定昆說(shuō)。“當項目地的經(jīng)濟結構改變了，當地的銷(xiāo)售能力夠了，產(chǎn)能就出來(lái)了，這樣我們提前通過(guò)工程布局的一些項目點(diǎn)，就有一個(gè)自然的市場(chǎng)依托，但是這個(gè)需要相當長(cháng)時(shí)間的培育。”
葛定昆建議政府與企業(yè)一起成立對新業(yè)務(wù)孵化的機制。“通過(guò)孵化機制帶動(dòng)當地的經(jīng)濟結構的轉型，帶動(dòng)當地新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)的培育，需求提高了之后，我們運營(yíng)的業(yè)務(wù)才可能成功。”
版權及免責聲明：凡本網(wǎng)所屬版權作品，轉載時(shí)須獲得授權并注明來(lái)源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責任的權力。凡轉載文章，不代表本網(wǎng)觀(guān)點(diǎn)和立場(chǎng)。版權事宜請聯(lián)系：010-65363056。
延伸閱讀
第六屆中國報業(yè)黨建工作座談會(huì )（1）
