自“十一五”起步以來(lái)，我國城市群建設快速推進(jìn)，在推進(jìn)新型城鎮化、緩解“大城市”病、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展等方面，均發(fā)揮了積極作用。在《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)中不少專(zhuān)家和基層干部表示，城市群在高速發(fā)展的過(guò)程中，存在巨大的協(xié)同發(fā)展難點(diǎn)。一方面，城市群內的各城市之間由于利益因素互相博弈，協(xié)調機制不健全。另一方面，城市群與城市群之間也存在同質(zhì)化競爭、資源錯配等現象。缺都市圈規劃、缺創(chuàng )新合作平臺、缺制度對接，成為城市群亟待解決的問(wèn)題。
一個(gè)普遍困擾：項目推進(jìn)協(xié)調難 頂層設計待加強
城市群建設，深刻改變著(zhù)我國的經(jīng)濟發(fā)展格局。最為明顯的，就是從原來(lái)的行政區經(jīng)濟，向跨行政區的城市群經(jīng)濟轉變。在規劃、項目、政策等多個(gè)層面，城市群建設面臨著(zhù)大量的協(xié)調工作。
協(xié)調難，是記者在長(cháng)三角、長(cháng)株潭、成渝等區域采訪(fǎng)時(shí)聽(tīng)到最多的聲音。
部分專(zhuān)家表示，在我國現行的行政體制下，除了京津冀城市群建設外，多數城市群建設都是群里各城市平等友好協(xié)商，雖然部分特大城市事實(shí)上起著(zhù)龍頭作用，但其協(xié)調能力與其地位并不匹配。
記者了解到，近年來(lái)，長(cháng)三角地區浙江、江蘇、安徽和上海三省一市的主要領(lǐng)導每年都要舉辦“碰頭會(huì )”，共同商議城市協(xié)同發(fā)展的重大議題。四地不同層級的干部也會(huì )定期共同商討城市一體化等問(wèn)題。還成立了多個(gè)城市協(xié)作專(zhuān)家委員會(huì )，每年召開(kāi)會(huì )議討論相關(guān)議題。“由于缺少具體牽頭的人和部門(mén)，很多工作協(xié)調起來(lái)還是難。”一位城市群研究學(xué)者說(shuō)。
“很羨慕京津冀，在國務(wù)院層面有專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導小組和辦公室。涉及交通、產(chǎn)業(yè)、民生等領(lǐng)域的重大事項，定下來(lái)后推進(jìn)非?？?。”浙江省嘉興市發(fā)改委黨組成員吳曉云說(shuō)。
存在協(xié)調難的，其實(shí)不只是長(cháng)三角這樣的跨省域城市群。湘潭經(jīng)開(kāi)區黨工委書(shū)記孫銀生說(shuō)，雖然長(cháng)株潭城市群同在湖南省內，但也缺乏一個(gè)強有力的統籌機構來(lái)指導和協(xié)調。湖南省長(cháng)株潭兩型試驗區管委會(huì )權責有限，協(xié)調機制不健全。城市群現行的稅收、投資等政策都以行政區劃為基礎，資金、技術(shù)、政策、資源等經(jīng)濟要素的流動(dòng)性不暢。
“要行動(dòng)隊，不要清談館。”在采訪(fǎng)中，很多干部和學(xué)者都表示，在沒(méi)有城市明確牽頭的情況下，城市群很多的建設項目都落在了口頭上。對于一些市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)育較好的城市群來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)主體自發(fā)合作的基礎上，加強中央層面的協(xié)調，用好政府和市場(chǎng)兩只手顯得尤為重要。
兩種認識誤區：借城市群搞新區 死守“一畝三分地”
記者調研發(fā)現，雖然城市群的建設在我國已走過(guò)了十多年的歷程，但在實(shí)踐中仍存在著(zhù)兩種比較典型的認識誤區，制約著(zhù)城市群的發(fā)展。
一種是勁頭很足，借城市群建設搞新區建設，而不考慮本區域人口的實(shí)際流入流出情況，造成資源的錯配和浪費。
中國區域科學(xué)協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、上海財經(jīng)大學(xué)城市與區域科學(xué)學(xué)院副院長(cháng)張學(xué)良說(shuō)，現在多數城市搞的規劃，還是“為人口增長(cháng)而規劃”。但事實(shí)上，在快速城鎮化的過(guò)程中，一些城市也出現收縮的跡象。
根據2000年和2010年的人口普查數據，在287個(gè)地級市樣本中，出現人口收縮的城市有82個(gè)，占比達到30.71％。“城市群建設不能違背人口流動(dòng)的規律。”張學(xué)良說(shuō)，一些新區如鄂爾多斯的康巴什、唐山的曹妃甸和昆明的呈貢等，按常規速度測算，如要達到規劃人口遷入目標，所需時(shí)間可能大大超過(guò)預期。
一種是相對保守，死守著(zhù)“一畝三分地”，在道路互通、信息共享等方面推進(jìn)不積極，生怕自己的利益受損。
記者在長(cháng)株潭采訪(fǎng)發(fā)現，長(cháng)沙、湘潭、株洲三市在長(cháng)株潭一體化方面的發(fā)展意愿不同步。湘潭對接長(cháng)沙的意愿強烈，相較之下，長(cháng)沙對接湘潭的意愿顯弱。湘潭市兩型社會(huì )建設綜合配套改革辦公室主任李海深舉例說(shuō)，長(cháng)沙與湘潭的基礎設施建設存在“斷頭路”現象。“雙向六車(chē)道的城市群主干道——瀟湘大道有4公里在長(cháng)沙范圍，到現在還沒(méi)修通，我們這邊的都已經(jīng)修好了。長(cháng)沙可能有自己的考慮，因為長(cháng)沙地價(jià)比湘潭高很多，一旦修通對長(cháng)沙地價(jià)會(huì )有影響。”
長(cháng)沙市兩型社會(huì )建設綜合配套改革辦公室主任彭鑒西則認為，長(cháng)株潭三市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上起跑時(shí)間很接近，同質(zhì)化競爭很激烈。“長(cháng)沙推進(jìn)長(cháng)株潭一體化的積極性其實(shí)很高，但政府資源是有限的，湘潭希望我們把資源都用在發(fā)展南部，但長(cháng)沙東部、西部、北部也需要發(fā)展。”
三類(lèi)要素缺乏：缺都市圈規劃缺創(chuàng )新 合作平臺缺制度對接
專(zhuān)家認為，城市群建設的各種項目要落到實(shí)處，還呈現三缺局面：
——缺中間層的都市圈規劃。以長(cháng)三角城市群為例，如果按規劃中提到的26個(gè)城市計算，面積達21萬(wàn)平方公里。如果按規劃涉及的三省一市計算，面積達35萬(wàn)平方公里。這樣大尺度的空間，使得規劃不可能精準精細。
“我國雖然也提出了大都市圈的概念，但目前尚缺乏小尺度、跨區域、相對精準的大都市圈規劃。”張學(xué)良說(shuō)。中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )副會(huì )長(cháng)樊綱認為，我國應盡快建立統計意義上的大都市圈界定標準并啟動(dòng)相關(guān)的大都市圈規劃。
——缺創(chuàng )新型的合作平臺。城市群成員開(kāi)展各種形式的合作，必然涉及費用和成本的分攤。“雖然近年來(lái)廣佛同城化取得顯著(zhù)進(jìn)展，但很多項目還是要不停地談判。比如要修一座橋，哪個(gè)市出錢(qián)、出多少錢(qián)，誰(shuí)著(zhù)急更想向對方靠攏，誰(shuí)就多承擔。”佛山市發(fā)展和改革局區域經(jīng)濟科科長(cháng)楊中說(shuō)。
要解決此類(lèi)問(wèn)題，需要創(chuàng )新型的合作平臺。上海市發(fā)改委發(fā)展規劃處處長(cháng)張忠偉介紹，長(cháng)三角城市群正在研究設立長(cháng)三角城市群一體化發(fā)展投資基金。鼓勵社會(huì )資本參與基金設立和運營(yíng)，重點(diǎn)投向跨區域重大基礎設施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治等領(lǐng)域。
中山大學(xué)港珠澳研究中心主任鄭天祥表示，重大跨境基礎設施的建設需要巨額資金支持，在此方面可借鑒區域開(kāi)發(fā)銀行模式，組建粵港澳大灣區開(kāi)發(fā)銀行，參與區域大型投資項目的融資。
——缺社會(huì )類(lèi)的制度對接。記者在長(cháng)三角、珠三角等成熟區域調研發(fā)現，城市群的發(fā)展已經(jīng)逐漸從硬件相通階段走向軟件對接階段。要實(shí)現人的安居樂(lè )業(yè)，最重要的就是在城市群內部加強醫療、教育和社保等制度的對接，以實(shí)現社會(huì )資源的優(yōu)化配置和公共服務(wù)的均等化。
“政府的制度資源，包括公共服務(wù)類(lèi)的社保、醫療、教育等。這方面的合作不可能立即產(chǎn)生經(jīng)濟效益，但是不開(kāi)展這一合作，區域一體化就難實(shí)現。而一旦政府的制度合作產(chǎn)生效果，發(fā)展的環(huán)境基礎打好了，產(chǎn)生的厚積薄發(fā)效應會(huì )在若干年后顯示出來(lái)。”中國國際經(jīng)濟交流中心上海分中心秘書(shū)長(cháng)、長(cháng)三角規劃專(zhuān)家郁鴻勝說(shuō)。
我國的城市群與國外相比，大城市的基礎設施和公共服務(wù)并不差，但城市群內的三四線(xiàn)城市、小城鎮，所提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量差距比較明顯。
“解決這些問(wèn)題，資源共享是一個(gè)關(guān)鍵。”中國城市科學(xué)研究會(huì )理事長(cháng)仇保興說(shuō)，上海20多家三甲醫院，每家醫院承包2－3個(gè)小城鎮的衛生院。僅一年多的時(shí)間，就把大城市退休的老醫生調動(dòng)起來(lái)了，腦外科這樣的大手術(shù)在小城鎮就可以做。
很多中小城市在與大城市共享資源方面表現積極。浙江嘉善縣正在加快推進(jìn)上師大附屬嘉善實(shí)驗學(xué)校的建設，海寧市則引進(jìn)上海長(cháng)海醫院托管海寧人民醫院。“通過(guò)這些資源共享，提高了中小城市公共服務(wù)供給的水平，進(jìn)而提升了區域的綜合競爭力。”海寧市市長(cháng)曹?chē)颊f(shuō)。（記者 方列 劉良恒 趙瑞希）
轉自：經(jīng)濟參考報
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