中國石油和天然氣行業(yè)體制改革的“頂層設計”終于浮出水面。
自2014年油氣改革被提上日程以來(lái)，經(jīng)過(guò)了多輪討論修改、多方利益博弈之后，5月21日，新華社以通稿形式發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，明確了油氣改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。
其中將深化油氣勘查開(kāi)采、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運營(yíng)、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價(jià)體制改革和國有油氣企業(yè)改革，釋放競爭性環(huán)節市場(chǎng)活力和骨干油氣企業(yè)活力?！兑庖?jiàn)》總共部署了八個(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)。
現行的石油天然氣體制基本成型于1998年的體制重組。彼時(shí)，原化工部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能被原國家石油化工局，中石油和中石化兩個(gè)大型全產(chǎn)業(yè)鏈石油氣集團掛牌成立。加上后來(lái)成立的中海油，奠定了中國石油天然氣“三足鼎立”的壟斷局面。
“這是近30年來(lái)，石油天然氣行業(yè)首次自上而下的全產(chǎn)業(yè)鏈改革。”廈門(mén)大學(xué)中國能源政策研究院院長(cháng)林伯強在接受《中國經(jīng)營(yíng)報》記者采訪(fǎng)時(shí)認為，油氣上游資源放開(kāi)、管網(wǎng)獨立將成為本次改革的重點(diǎn)。
但也有業(yè)內人士指出，此次《意見(jiàn)》中的內容并沒(méi)有更多新意，隨后亟待公布的配套文件，才能顯示出此次改革的力度。
不過(guò)蹊蹺的是，這份《意見(jiàn)》全文至今尚未對外公布，也讓市場(chǎng)各方有了多重猜測。
上游勘探招標或常態(tài)化
在《意見(jiàn)》中公布的八個(gè)重點(diǎn)改革任務(wù)中，第一項即是完善并有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采體制，提升資源接續保障能力。
其中提到，要實(shí)行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護性開(kāi)發(fā)的前提下，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規油氣勘查開(kāi)采，形成以大型國有油氣公司為主導、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開(kāi)采體系。
這意味著(zhù)，長(cháng)期以來(lái)中國石油天然氣勘探開(kāi)車(chē)被“三桶油”壟斷的上游資源將正式向社會(huì )資本放開(kāi)。
2012年9月，國土資源部拿出了20個(gè)共計約2萬(wàn)平方公里的頁(yè)巖氣區塊，進(jìn)行公開(kāi)招標，這是中國第一個(gè)向全社會(huì )放開(kāi)的礦產(chǎn)資源品種。隨后，20個(gè)區塊吸引了83家企業(yè)投標，最終19個(gè)區塊有16家企業(yè)中標企業(yè)，其中央企6家、地方國企8家、民企2家。
2013年，國土部曾首次披露了這些中標區塊的勘探進(jìn)展，企業(yè)進(jìn)展情況不一。
實(shí)際上，這19個(gè)區塊的探礦權已經(jīng)在2016年1月18日到期，當時(shí)企業(yè)承諾3年的勘查期要投入128億元。但是一些企業(yè)的勘探結果并不理想，沒(méi)有完成投資，甚至萌生退意。
但直到現在，國土資源部等部門(mén)也沒(méi)有公布這些區塊的具體勘探進(jìn)展以及退出情況。
隨后，油氣上游資源開(kāi)放在新疆進(jìn)行試點(diǎn)。2015年7月，國土資源部公告出讓5個(gè)新疆油氣勘查區塊，北京能源投資集團、山東寶莫生物化工、海城市石油機械制造三家企業(yè)中標了上述區塊。
今年，新疆宣布還將啟動(dòng)第二輪近30個(gè)油氣勘查區塊的全社會(huì )招標。
但政策開(kāi)放形勢已經(jīng)帶動(dòng)了投資升溫。根據國家統計局數據，在2016年，能源領(lǐng)域主要包括煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)，石油和天然氣開(kāi)采業(yè)和電力、熱力、燃氣生產(chǎn)和供應業(yè)以上相關(guān)產(chǎn)業(yè)民間固定資產(chǎn)投資總額達到1.3萬(wàn)億元，同期全國固定資產(chǎn)投資額為3.51萬(wàn)億元，民間投資占比為37%，這與民間固定資產(chǎn)投資整體占比達到61.2%相比，能源領(lǐng)域民間投資占比并不算高。
但是從投資增速看，能源領(lǐng)域民間投資總額增長(cháng)5.9%，顯著(zhù)高于民間投資總體增速。
而從細分數據看，油氣開(kāi)采領(lǐng)域在2016年1~5月，在全部投資下降16.9%的情況下，民間投資仍然實(shí)現了5.6%的增長(cháng)。
顯然，油氣領(lǐng)域逐步開(kāi)放的趨勢促成該領(lǐng)域對民間資本的吸引力正在增強。不過(guò)一個(gè)不容忽視的現實(shí)是，在頁(yè)巖氣以及新疆油氣探礦權的現行試點(diǎn)中，民營(yíng)資本進(jìn)得來(lái)，卻很難再“出得去”。
“國內油氣資源勘探起步晚，既然實(shí)行競爭出讓?zhuān)托枰鋵?shí)明確的退出回收機制。”一位石油企業(yè)人士表示，此前油氣探勘資質(zhì)只有“三桶油”和延長(cháng)石油才有，現在放開(kāi)準入門(mén)檻之后，完善退出機制就顯得尤為重要。另外，企業(yè)能及時(shí)退出，也有利于資源的接續勘探開(kāi)發(fā)。
卓創(chuàng )資訊天然氣產(chǎn)業(yè)分析師劉廣彬認為，如果后期油氣上游資源能有形成良性循環(huán)的出讓、退出機制，預計面向全社會(huì )的勘探招標將成為常態(tài)化，這樣才能夠引入競爭降低勘探開(kāi)采成本，并且持續引入資金挖掘國內油氣勘探潛力。
干線(xiàn)管網(wǎng)獨立長(cháng)輸管線(xiàn)開(kāi)放
類(lèi)似于2014年底中國啟動(dòng)的電力改革，此次油氣改革在一開(kāi)始，“管住中間，放開(kāi)兩頭”就成為業(yè)界討論的重點(diǎn)。這個(gè)“中間”，就是石油天然氣企業(yè)擁有的管網(wǎng)資源。
《意見(jiàn)》中表述為，“改革油氣管網(wǎng)運營(yíng)機制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力”。具體來(lái)看，要分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線(xiàn)管道獨立，實(shí)現管輸和銷(xiāo)售分開(kāi)。同時(shí)，完善油氣管網(wǎng)公平接入機制，油氣干線(xiàn)管道、省內和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放。
至此，爭議已久的油氣管網(wǎng)獨立思路已經(jīng)明晰：油氣管輸和銷(xiāo)售分離。
“看來(lái)成立統一管網(wǎng)公司是不可能了。”一位天然氣研究者表達出對上述改革思路的失望。
2013年，由國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉與國家發(fā)改委副主任劉鶴擔綱領(lǐng)銜的“383方案中”，提到：將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監管制度。
但是，上述方案曾遭到了“三桶油”的反對。
此前，中石化一位人士告訴記者，將管道資產(chǎn)已經(jīng)被裝入上市公司，一些管道也進(jìn)行了混改試點(diǎn)，石油企業(yè)為管道施工還成立一些配套的公司，徹底從石油企業(yè)中剝離會(huì )涉及到所有權的問(wèn)題，徹底獨立并不現實(shí)。
“套路都是一樣的。”林伯強評價(jià)稱(chēng)，從現有信息來(lái)看，這次的油氣管網(wǎng)獨立和電改思路非常相似，即輸送和銷(xiāo)售分離，實(shí)現管網(wǎng)資產(chǎn)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、財務(wù)、法人獨立，獨立運營(yíng)，獨立核算，政府對央企和地方企業(yè)的輸配氣價(jià)進(jìn)行核定監管。
據媒體報道，此前有關(guān)部門(mén)已經(jīng)成立12個(gè)工作組，分赴多地全面啟動(dòng)天然氣管輸企業(yè)定價(jià)成本監審工作，后續將研究制定天然氣干線(xiàn)管道價(jià)格，加快規范省級以下管網(wǎng)定價(jià)。
油氣管網(wǎng)包括了原油管道、儲油庫、天然氣管道、LNG接收站、地下儲氣庫等設施。從干線(xiàn)管道上看，中石油擁有全國70%的原油管道和80%的天然氣管道，擁有絕對的話(huà)語(yǔ)權。
在油氣改革的浪潮下，2016年11月，中石油啟動(dòng)成立北方、東部、西部、西南、南方5大區域天然氣銷(xiāo)售分公司，還成立了儲備氣分公司，對旗下儲氣庫業(yè)務(wù)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)管理，實(shí)現了管銷(xiāo)分離。
劉廣彬認為，石油天然氣運輸管網(wǎng)具有天然壟斷特質(zhì)，實(shí)現管銷(xiāo)分離，明確監管，就能夠為上游企業(yè)和下游企業(yè)公平開(kāi)放提供條件。
在劉廣彬看來(lái)，本次《意見(jiàn)》中提到向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放的除了油氣干線(xiàn)管道外，還首次明確將省內和省際管網(wǎng)納入，這也有利于地方油氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通。
陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所天然氣事業(yè)部負責人陳新松告訴記者，對于城市燃氣企業(yè)來(lái)說(shuō)，都是和地方政府簽訂了20年~30年的特許經(jīng)營(yíng)權，這些企業(yè)并沒(méi)有動(dòng)力向第三方開(kāi)放管網(wǎng)設施。所以通過(guò)鼓勵、調整利益機制的方式，才真正實(shí)現到達管網(wǎng)公平開(kāi)放，這也依賴(lài)于具體的文件指導。
除了上游放開(kāi)以及中游監管外，本次《意見(jiàn)》中，繼續明確了下游的改革重點(diǎn)，如完善油氣加工環(huán)節準入和淘汰機制；改革油氣產(chǎn)品定價(jià)機制，保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調控權；鼓勵具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權多元化和多種形式的混合所有制；完善油氣儲備體系等。
“這只是一個(gè)綱領(lǐng)意見(jiàn)，比如參與輸氣設施，具體那些企業(yè)能夠參與進(jìn)來(lái)，怎么定價(jià)收費、怎么退出，實(shí)施的時(shí)間，這些還需要具體的配套文件支持。”陜西一家LNG企業(yè)負責人表示。
早在今年召開(kāi)的兩會(huì )上，國家能源局局長(cháng)努爾·白克力就曾透露，油氣體制改革方案已經(jīng)獲發(fā)布后，國家發(fā)改委和能源局還將研究制定油氣勘探開(kāi)采、管網(wǎng)運營(yíng)等方面配套文件，以及綜合改革試點(diǎn)方案和專(zhuān)項改革實(shí)施方案。
轉自：中國經(jīng)營(yíng)報
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