今年以來(lái)，地方政府債券發(fā)行節奏總體較為平穩，項目收益專(zhuān)項債券的推出，也為地方政府提供了更加有效的融資工具。與此同時(shí)，違法違規舉債、盲目舉債等問(wèn)題依然存在。為此，中央不斷加強對地方政府債務(wù)的監管，首提終身問(wèn)責，并不斷推動(dòng)地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化
今年以來(lái)，地方政府債券發(fā)行保持平穩，地方債發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要作用。同時(shí)，中央不斷加強地方政府債務(wù)管理，各級地方政府近期也采取多項措施強化風(fēng)險防控和問(wèn)責追責。
如何看待當前地方政府債務(wù)風(fēng)險？地方政府債務(wù)如何保持健康和可持續性，下一步發(fā)展重點(diǎn)在哪？就相關(guān)問(wèn)題，記者采訪(fǎng)了專(zhuān)家學(xué)者。
前8月發(fā)行總體平穩
今年以來(lái)，地方政府債券發(fā)行節奏總體較為平穩。根據年初通過(guò)的預算，2017年全國地方政府新增債券規模1.63萬(wàn)億元，并同時(shí)繼續發(fā)行置換債券。據評級機構中債資信統計，截至8月底，地方債發(fā)行規模為3.18萬(wàn)億元，其中置換債1.9萬(wàn)億元，新增債1.28萬(wàn)億元；一般債1.81萬(wàn)億元，專(zhuān)項債1.36萬(wàn)億元。
“隨著(zhù)財政部部署試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項債券品種，專(zhuān)項債券發(fā)行種類(lèi)將更為豐富。三季度各地方已陸續開(kāi)始發(fā)行土地儲備專(zhuān)項債券和收費公路專(zhuān)項債券，其他類(lèi)型項目收益專(zhuān)項債券年內也將陸續推出。”中債資信公用事業(yè)一部分析師邵威說(shuō)。
中央財經(jīng)大學(xué)中國政府債務(wù)研究中心主任喬寶云認為，項目收益專(zhuān)項債券的推出，為地方政府提供了更加有效的融資工具，在控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時(shí)，有力促進(jìn)了債券市場(chǎng)的發(fā)育。
同時(shí)，喬寶云表示，國家通過(guò)預算法建立起規范的地方政府舉債融資機制，意在“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”，但在執行中出現了一些地方仍然違法違規舉債融資的情況。
比如，違法違規或變相舉債屢禁不止。一些地方政府繼續通過(guò)融資平臺公司變相舉債；一些地方PPP項目、政府投資基金存在回購合作方投資本金、承諾保底收益等變相舉債行為；一些地方違規擴大政府購買(mǎi)服務(wù)范圍，變相舉債。
此外，違法違規擔保也時(shí)有發(fā)生。部分金融機構發(fā)放貸款時(shí)要求地方政府提供擔保承諾，一些市縣政府及其部門(mén)仍違法對融資平臺公司發(fā)行的信托等金融產(chǎn)品出具擔保函、承諾函。
因此，對地方政府債務(wù)風(fēng)險嚴格防控問(wèn)題，被中央政治局會(huì )議、全國金融工作會(huì )議提到了前所未有的高度。比如，全國金融工作會(huì )議明確，各級地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責，倒查責任。
“這反映出中央對加強地方政府債務(wù)監管的嚴肅態(tài)度，首次提到終身問(wèn)責的說(shuō)法，更是表明了中央嚴防地方政府債務(wù)風(fēng)險的決心。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(cháng)鄭春榮說(shuō)。
嚴守風(fēng)險防控底線(xiàn)
“2015年后，地方政府債務(wù)規模及增速得到了有效控制，但是一些地方政府隱性債務(wù)的防控還存在一定問(wèn)題。”邵威說(shuō)。
這些違法違規行為，隱蔽性強、管控難度大，如果任其發(fā)展，容易引發(fā)區域性系統性風(fēng)險。今年以來(lái)，財政部多次發(fā)布相關(guān)文件對此規范，并通報了對多個(gè)地方違法違規融資擔保的查處結果。
“我國總體債務(wù)水平并不高，債務(wù)風(fēng)險總體可控，但一些地方累積的隱性債務(wù)風(fēng)險應引起高度重視。”喬寶云表示。
實(shí)際上，各地已相繼采取措施加強對地方政府債務(wù)風(fēng)險的管控。比如，福建、貴州、四川、上海等省市陸續出臺政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案，對去年底國務(wù)院辦公廳印發(fā)的處置預案加以細化，里面不乏一些“硬措施”。
“我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大、情況復雜，不排除有地方政府出現債務(wù)違約現象。各地出臺應急處置方案，有利于促進(jìn)債券市場(chǎng)長(cháng)期健康發(fā)展，避免出現市場(chǎng)恐慌。”鄭春榮認為。
今年以來(lái)，不少地方政府采取了撤銷(xiāo)擔保函的措施，尤其是8月份湖南省寧鄉市發(fā)生撤回擔保函事件，引起了社會(huì )廣泛關(guān)注。鄭春榮認為，撤回擔保函事件反映了一些基層政府未能?chē)栏駡绦蓄A算法，仍然存在違規擔保和舉債行為，今后還需要進(jìn)一步嚴格管理、嚴厲處罰責任人，防止違規債務(wù)卷土重來(lái)。
“預算法、擔保法本來(lái)就禁止地方政府提供融資擔保，因此擔保函本身就是不合法的，地方政府和金融機構在當初也都清楚，只不過(guò)對此仍然存在政府兜底的‘幻覺(jué)’。”喬寶云說(shuō)，撤銷(xiāo)擔保函的行為也應該有序開(kāi)展，并根據個(gè)案情況依法處理。
中債資信也認為，城投公司可以其自身土地、股權、應收賬款等資產(chǎn)補充增信，或者地方政府通過(guò)成立擔保公司補充增信等配套舉措保障地方違規融資、擔保的平穩整改。
杜絕盲目無(wú)序舉債
地方政府債務(wù)如何保持健康可持續？如何有效防控風(fēng)險？除了嚴格貫徹執行預算法等法律法規外，很關(guān)鍵的一點(diǎn)是地方政府要加快轉變發(fā)展理念，不能走靠高負債拉動(dòng)增長(cháng)的老路，杜絕盲目、無(wú)序舉債。
“地方政府債務(wù)限額是國家根據宏觀(guān)經(jīng)濟形勢和防控風(fēng)險需要確定的，必須嚴控地方政府債務(wù)增量，不能突破債務(wù)上限。地方政府應根據現實(shí)資金條件發(fā)展經(jīng)濟，提高資金使用效率，把好鋼用在刀刃上。”喬寶云說(shuō)。
喬寶云認為，一些地方想依賴(lài)上級轉移支付和下屆政府來(lái)償還債務(wù)，因此容易產(chǎn)生道德風(fēng)險，盲目舉債。“中央提出‘終身問(wèn)責’，有助于在加強規范管理的同時(shí)，促進(jìn)地方政府自律，避免道德風(fēng)險。”他說(shuō)。
專(zhuān)家還普遍認為，應大力推動(dòng)地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化。近日，財政部副部長(cháng)劉偉在預算執行和庫款管理專(zhuān)題工作視頻會(huì )議上，談到規范開(kāi)展地方國庫現金管理時(shí)稱(chēng)，嚴禁將國庫現金管理與地方債發(fā)行“行政捆綁”，干擾地方債市場(chǎng)化定價(jià)機制。
鄭春榮表示，地方政府每年有大量的財政性資金以活期利息存在銀行，不少銀行希望爭取到這筆存款，同時(shí)地方政府發(fā)行債券時(shí)希望中標利率低，因為這能反映地方政府信用好。“因此就出現了地方政府將財政存款與銀行購買(mǎi)地方債捆綁的現象，這顯然干擾了地方債市場(chǎng)化定價(jià)機制，對其他地方不公平。”他說(shuō)。
喬寶云認為，當前應該拓寬發(fā)行渠道，創(chuàng )造條件便利個(gè)人投資者購買(mǎi)地方政府債券，更好發(fā)揮市場(chǎng)作用。
此外，目前一些地方的政府債務(wù)信息公開(kāi)還存在一定隨意性，透明度有待提升。“除了省級政府因發(fā)行地方政府債券有強制信息披露義務(wù)以外，一些省以下政府對地方政府債務(wù)的信息不夠重視，加上這部分信息是新增信息，其信息披露的內容還不固定，因此信息披露情況較差。”鄭春榮表示。
中債資信表示，在推進(jìn)地方政府債務(wù)置換、妥善化解地方存量債務(wù)的基礎上，應進(jìn)一步優(yōu)化地方債的發(fā)行機制和交易機制，擴大地方債質(zhì)押范圍并適當上調抵質(zhì)押率，以提高地方債的市場(chǎng)結構程度和流動(dòng)性，在“堵旁門(mén)”的同時(shí)，不斷完善地方債發(fā)行的正途，為規范地方政府融資、控制債務(wù)風(fēng)險創(chuàng )造條件。
“此外，還可以加強政府財政信息透明度，讓投資者更加了解地方政府債務(wù)和還債情況，對于過(guò)度舉債的地方政府和企業(yè)，揭示風(fēng)險或者下調評級，通過(guò)市場(chǎng)化手段增加政府發(fā)債的成本和銷(xiāo)售壓力。”中債資信認為。（記者 曾金華）
轉自：經(jīng)濟日報
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