農地“三權分置”：農村改革又一重大制度創(chuàng )新

　　農地“三權分置”的實(shí)施是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農村改革又一重大制度創(chuàng )新，為中國農民增收提供了制度保障。

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）。所謂農村土地“三權分置”，是指在原有集體土地所有權和農民家庭承包經(jīng)營(yíng)權二權分離的基礎上，將農民家庭承包經(jīng)營(yíng)權分解為承包權和經(jīng)營(yíng)權，從而實(shí)行所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權三權分置并行。在下文中，筆者對“三權分置”的效應作一番簡(jiǎn)要分析。

　　農地“三權分置”的內涵及其正效應

　　根據“意見(jiàn)”，農村土地三權的內涵和權能如下：

　　土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在完善“三權分置”辦法過(guò)程中，要充分維護農民集體對承包地發(fā)包、調整、監督、收回等各項權能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。

　　土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。在完善“三權分置”辦法過(guò)程中，要充分維護承包農戶(hù)使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶(hù)有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權通過(guò)轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包土地并獲得收益，有權依法依規就承包土地經(jīng)營(yíng)權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關(guān)補貼。

　　土地經(jīng)營(yíng)權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。經(jīng)營(yíng)主體再流轉土地經(jīng)營(yíng)權或依法依規設定抵押，須經(jīng)承包農戶(hù)或其委托代理人書(shū)面同意，并向農民集體書(shū)面備案。

　　上述“三權分置”，順應了廣大農民特別是大量進(jìn)城務(wù)工農民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營(yíng)權的意愿和繼續務(wù)農的家庭以及下鄉的工商資本實(shí)現農地適度規模經(jīng)營(yíng)的要求，從而有利于加快新型城鎮化和農業(yè)現代化步伐，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農村改革的又一重大制度創(chuàng )新。

　　農地“三權分置”面臨的挑戰及應對

　　但是，將分離后的承包權認定為成員權，非本集體經(jīng)濟組織成員不得承包本集體的土地，而農戶(hù)已獲得的承包權又只能在本集體經(jīng)濟組織內轉讓并經(jīng)農民集體同意；流轉其土地經(jīng)營(yíng)權的，須向農民集體書(shū)面備案，經(jīng)營(yíng)主體再流轉土地經(jīng)營(yíng)權或依法依規設定抵押，也須經(jīng)承包農戶(hù)或其委托代理人書(shū)面同意，并向農民集體書(shū)面備案，這些規定又會(huì )在很大程度上限制農村土地的流轉及農民土地財產(chǎn)權益的實(shí)現，從而不利于農地適度規模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現和農民工的市民化。

　　我國土地實(shí)行的是國有和集體所有兩種公有制，土地所有權不許買(mǎi)賣(mài)，所謂土地流轉或土地市場(chǎng)的交易（包括出租、入股、轉讓、出讓、抵押、擔保），都只限于土地使用權。既然城市的國有土地都允許外商和外國人直接租用，為什么農村集體土地的承包只限于本集體經(jīng)濟組織的內部成員呢？更何況，在依法自愿公平競爭的市場(chǎng)上，這種轉讓是有償有期的，既不會(huì )改變土地公有的性質(zhì)，又能使交易各方共贏(yíng)多贏(yíng)，實(shí)現帕累托改進(jìn)，何樂(lè )而不為呢？

　　“意見(jiàn)”指出，在完善“三權分置”辦法過(guò)程中，要充分維護承包農戶(hù)使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，完善“三權分置”法律法規，總結形成可推廣、可復制的做法和經(jīng)驗，在此基礎上完善法律制度，加快農村土地承包法等相關(guān)法律的修訂完善工作，研究健全農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。

　　而我國現行《農村土地承包法》相關(guān)條款，并沒(méi)有排除集體經(jīng)濟組織以外的成員依法直接獲得農村集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權，也沒(méi)有禁止農村集體經(jīng)濟組織成員將承包經(jīng)營(yíng)權流轉給集體經(jīng)濟組織之外的成員?！段餀喾ā废嚓P(guān)條款也明確規定，土地承包經(jīng)營(yíng)權屬于它所保護的用益物權，而用益物權人有權對他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利，并規定農村集體有權將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包。

　　應該說(shuō)，上述法律條款都是堅守土改“三條底線(xiàn)”的，即“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損”。根據“意見(jiàn)”的要求和中共十八屆三中全會(huì )全面深化改革的精神，農地“三權分置”的實(shí)施以及由此引發(fā)的系列改革，無(wú)疑應該在現行《農村土地承包法》和《物權法》已經(jīng)賦予農民承包經(jīng)營(yíng)權各項權能的基礎上，進(jìn)一步向前推進(jìn)，賦予農民承包經(jīng)營(yíng)權更加完整的用益物權能，促進(jìn)農地產(chǎn)權在更大范圍內和更大程度上流轉，加速構建城鄉統一、競爭有序的土地市場(chǎng)，從而讓市場(chǎng)在土地資源配置中真正起到?jīng)Q定性作用，并通過(guò)改革試點(diǎn)進(jìn)一步完善相關(guān)法律，而不該從這些原有合理的法律規定中倒退。（蔡繼明 清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任、教授）

　　轉自：中國青年報

　　【版權及免責聲明】凡本網(wǎng)所屬版權作品，轉載時(shí)須獲得授權并注明來(lái)源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責任的權力。凡轉載文章及企業(yè)宣傳資訊，僅代表作者個(gè)人觀(guān)點(diǎn)，不代表本網(wǎng)觀(guān)點(diǎn)和立場(chǎng)。版權事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀