295個(gè)地級及以上市政財政透明排行榜：北上廣居前三

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心

　　《2016年中國市級政府財政透明度研究報告》

　　并推出“295個(gè)地級及以上市政府財政透明度排行榜”和“358個(gè)縣級市政府財政透明度排行榜”

　　市政府怎么花錢(qián)？如何讓每一分財政資金的用途有跡可循？如何讓每一位納稅人知道錢(qián)用到了哪里？全國城市中財政透明度最高是哪些？5年來(lái)名列前茅的城市有什么共同點(diǎn)？

　　清華大學(xué)公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心最近5年連續定期推出的《中國市級政府財政透明度研究報告》下稱(chēng)《報告》，一直試圖解答這些問(wèn)題。

　　與此同時(shí)，清華大學(xué)公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心每年授權《中國經(jīng)濟周刊》獨家首發(fā)《報告》。2013年起，《報告》對全國除海南省三沙市以外的285個(gè)地級市和4個(gè)直轄市政府的財政透明度情況進(jìn)行了研究。2015年的研究范圍進(jìn)一步擴大，除了294個(gè)地級市和直轄市外包括當時(shí)剛建市的海南省儋州市，新疆維吾爾自治區吐魯番市，西藏自治區昌都市、林芝市、日喀則市，但不包括海南省三沙市，還包含了358個(gè)縣級市。2016年的研究范圍仍然為全國295個(gè)地級及地級以上的市政府包括新建市的西藏自治區山南市以及全國358個(gè)縣級市。

　　“課題組發(fā)布排名的目的并不是為了把哪個(gè)城市排下去，我們希望通過(guò)努力，改善政府管理水平，提高國家治理能力，爭取大家都是并列第一?！眻蟾嬲n題組負責人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“5年來(lái)，中國市級政府財政公開(kāi)與透明情況有了較大進(jìn)步，這得益于《預算法》的通過(guò)、中央政府的重視、地方政府的配合，以及新聞媒體的持續關(guān)注，這都極大地推動(dòng)了各地政府部門(mén)財政的進(jìn)步?！?/br>

　　63個(gè)城市得分60以上，排名前三的還是北上廣

　　通過(guò)對全國295個(gè)地級及以上市政府財政透明度進(jìn)行大數據分析和研究，課題組得出了“2016年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜”。排名前6名為北京、廣州、上海、珠海、武漢、杭州；按百分制核算，得分80以上的城市有4家，得分70及以上的城市有20家，得分60以上的城市有63家，相較于去年有較大的進(jìn)步。

　　俞喬表示，不管是從總得分還是細項得分來(lái)看，相比于去年，地級及以上市政府在財政透明度建設上有了比較明顯的改進(jìn)。比如，今年公共財政的明細科目公開(kāi)情況要明顯好于去年，越來(lái)越多的市政府除了公布自己的財政報告，還在網(wǎng)上公布了詳細的收支明細表格，沒(méi)有提供表格的市政府中，也有一些在政府財政報告中細化了報告項目。

　　俞喬告訴，在地級及以上市政府中，北京、廣州、上海三個(gè)市政府的財政信息公開(kāi)做得最好，得分非常接近，為其他市級政府財政公開(kāi)起到了標桿與示范作用。這三個(gè)市政府的財政公開(kāi)情況連續多年都名列前三位，而且交替排在首位。2016年的排位為北京第一、廣州第二、上海第三，與去年排名相同。

　　其他排名前10位的城市，如珠海、武漢、杭州、天津、清遠、成都、溫州，財政透明度也較好，而這些城市主要集中在東部沿海地區，這說(shuō)明東部沿海城市在經(jīng)濟建設領(lǐng)先的同時(shí)，對政府管理的制度建設也越來(lái)越重視。今年西部地區僅成都市排名進(jìn)入了前10，位列第9位。

　　而今年縣級政府財政透明度評價(jià)指標體系與地級政府完全相同，與去年情況相似，縣級市得分普遍要低于地級市，其中得分70以上的縣級市僅有三個(gè)：云南省大理市第一、廣東省樂(lè )昌市第二、江蘇省江陰市第三。

　　排名前30位的城市有何共同點(diǎn)？

　　“四本賬”公開(kāi)情況好

　　在今年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜中，排名前30的市政府在機構公開(kāi)方面得分普遍都很高，平均得分接近該項總分的94%，而且幾乎都給出了較為完善的2015年預算執行以及2016年預算報告，財政收支預決算公開(kāi)到了較細的項目，“四本賬”公開(kāi)情況的平均得分達到了該項總分的80%以上。

　　衡量政府財政透明度的核心指標是市級政府對預算與預算執行情況，即“四本賬”的公開(kāi)情況編者注：“四本賬”包含公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營(yíng)以及社?；??！秷蟾妗分赋?，“四本賬”的公開(kāi)情況雖然較去年有所提升，但仍有進(jìn)步的空間。對295個(gè)地級及以上市政府預算與預算執行公開(kāi)得分占該部分滿(mǎn)分百分比的情況進(jìn)行分析，295個(gè)城市中有86個(gè)市政府得分達到總分的60%以上，比去年增加31個(gè)。所有城市的平均得分雖僅占該部分滿(mǎn)分的43.23%，但比去年提升了9.3個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)步較大。

　　去年排在前30位的城市中，有一些城市的排名有所下降，這也反映了地級市政府在財政公開(kāi)方面的一種競爭態(tài)勢。值得一提的是，今年山東省地級市財政公開(kāi)情況有較大提升，在前30位中占到8個(gè)，包括濱州、臨沂、青島、濟南、濟寧、棗莊、東營(yíng)、威海。

　　“一旦公開(kāi)就很難再回頭”；市級人大預算審核亟須強化

　　在5年的課題組研究中，每一年的《報告》公布后，都會(huì )收到很多地方政府關(guān)于排名的反饋。有的地方政府會(huì )直接發(fā)函，表示他們非常重視財政透明度公開(kāi)情況，對排名的波動(dòng)情況共同探討如何在制度層面加以改進(jìn)。

　　俞喬表示，一方面是因為中央要求政務(wù)公開(kāi)、建立陽(yáng)光政府，通過(guò)《預算法》對地方政府的債務(wù)公開(kāi)情況做了剛性約束；另一方面5年來(lái)長(cháng)期排名靠前的城市如北京、上海、廣州、珠海、武漢、寧波、天津、南寧、成都、杭州等也反映了各地政府對財政公開(kāi)透明的重視程度。

　　“在5年的研究中，課題組積累了大量的數據，沒(méi)有和任何商業(yè)機構進(jìn)行合作也不尋求有關(guān)政府部門(mén)的贊助，確保了本研究的學(xué)術(shù)性、獨立性和公正性?！庇釂陶f(shuō)。

　　通過(guò)地方政府的反饋，一些地方政府表示他們在提升財政透明度的道路上存在實(shí)際的困難，比如一些省級政府對市級政府的信息公開(kāi)狀況有規定和約束，這與中央要求公開(kāi)財政透明的原則不符。其次，部分市級人大在審查本級政府財政報告的時(shí)間嚴重滯后，影響了市政府在年初兩會(huì )之后及時(shí)向全社會(huì )公布公共預算。舉例來(lái)說(shuō)，有的城市，市級人大對上一年工作的審議，尤其是對決算的審議，要到第三季度才能完成，而另一些地方的市級人大可能年初就完成了預算、決算的審議，這從客觀(guān)上也造成了兩者公開(kāi)情況的差異。而且還有一些人大代表對于非常專(zhuān)業(yè)的預算、決算存在“看不懂、搞不清、不開(kāi)腔”的現象，因此很難發(fā)揮應有的作用。

　　對此，俞喬表示，一方面，市級人大對預算審核亟須強化，應該盡早把審議預算放在人大工作最為重要的位置；另一方面，人大代表要從業(yè)余人員逐步向專(zhuān)職人員改變，在現階段則要為人大代表配專(zhuān)業(yè)人員協(xié)助開(kāi)展預算審議。

　　“國外的議會(huì )里也有來(lái)自各行各業(yè)通過(guò)制度性競爭產(chǎn)生的民意代表，但他們都會(huì )有專(zhuān)職的助手和專(zhuān)家幫助理解專(zhuān)業(yè)性強的預算問(wèn)題?！庇釂陶f(shuō)，“一旦開(kāi)始財政公開(kāi)的制度建設，就很難再走回頭路?！?/br>

　　最難啃的骨頭：地方政府債務(wù)公開(kāi)；僅有37.2%的地級及地級以上市政府、22.9%的縣級市政府公布了債務(wù)情況

　　在其他重要財政信息公開(kāi)方面，政府性債務(wù)的公開(kāi)情況相比去年有所提升，但仍然最差，大額專(zhuān)項資金公開(kāi)情況有了比較明顯的進(jìn)步。

　　其實(shí)，地方政府的債務(wù)情況一直是財政透明度公開(kāi)中最難啃的骨頭。

　　《報告》對市級政府的債務(wù)情況進(jìn)行了重點(diǎn)分析。通過(guò)對全國地級及地級以上市政府、縣級市政府的債務(wù)公開(kāi)數據進(jìn)行收集、統計和處理，課題組發(fā)現僅有37.2%的地級及以上市政府、22.9%的縣級市政府公布了債務(wù)情況，而且公開(kāi)的口徑和統計方法不一。

　　對此，俞喬表示，目前從法律上還沒(méi)有給地方政府舉債合理、適當的解釋。地方政府債務(wù)的統計口徑非常復雜，現實(shí)情況是各地都有自己的融資平臺，債務(wù)規模并不清晰。每年財政部、審計署在各地都要調查政府的債務(wù)情況，但最后統計出的數字往往沒(méi)有統一的指標口徑。

　　2014年10月2日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)國發(fā)〔2014〕43號》、2014年10月8日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定國發(fā)〔2014〕45號》、2015年1月23日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規劃管理的意見(jiàn)國發(fā)〔2015〕3號》，自此之后各地政府對債務(wù)公開(kāi)情況的重視程度不斷增加，且各地的債務(wù)置換呈現出更加透明的趨勢，這也是債務(wù)的顯性化標志。國家層面的立法、規定對于地方債務(wù)信息透明化具有較大的約束力。

　　對比來(lái)看，2015年政府性債務(wù)的公開(kāi)情況較差：除了北京、廣州、上海、天津、寧波和廈門(mén)6個(gè)城市外，其他地級及以上市政府都未公布政府債務(wù)和舉債資金使用情況。而2016年政府性債務(wù)公開(kāi)有了較大改善，37個(gè)直轄市、省會(huì )城市和計劃單列市中，有23個(gè)城市部分公開(kāi)了政府債務(wù)。

　　從內容來(lái)看，我國地方政府的總體債務(wù)包括：地方政府債券、向金融機構借款、政府投融資平臺負債、或有債務(wù)等項目。但是，市級政府公布的債務(wù)信息中，則僅僅披露政府債券的情況，還未能完整、全面地公開(kāi)所有政府債務(wù)。

　　俞喬表示，就目前政府債務(wù)公開(kāi)情況來(lái)看，缺少銀行借貸、投融資平臺負債、或有債務(wù)、政府投資類(lèi)債務(wù)等重要內容的公開(kāi)。其主要原因可能有以下幾方面：一、絕大部分地方政府通過(guò)下屬的投融資平臺公司來(lái)承擔政府性債務(wù)，市政府并未在國有資本經(jīng)營(yíng)中公布這些平臺公司的相關(guān)情況，也未公開(kāi)地方國有企業(yè)財務(wù)情況；二、可能總體負債率較高，難以進(jìn)行披露；三、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外，還有大量的擔保債務(wù)，在公開(kāi)上存在困難和缺乏激勵機制；四、對或有負債界定的不一致問(wèn)題，統計口徑在技術(shù)上有很大的爭議。

　　俞喬表示，控制地方政府的借債規模、完善對地方政府債務(wù)的監管、增強地方政府債務(wù)的公開(kāi)度和透明度，這本身就是改善政府治理、防范系統性風(fēng)險的重要內容，也是大力發(fā)展我國金融市場(chǎng)的制度性基礎設施建設。（記者張璐晶）

　　轉自：人民網(wǎng)-中國經(jīng)濟周刊

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