近30省市規范行政處罰自由裁量權 含北京河北等

　　公正是現代行政執法的核心價(jià)值追求，針對濫用行政處罰自由裁量權問(wèn)題突出的現象，從2011年開(kāi)始，中央和地方分別從簡(jiǎn)政放權、制定權力清單和制定自由裁量執行標準地方規定兩個(gè)方面，對行政處罰自由裁量權加以限制和規范。

　　《法制日報》記者梳理發(fā)現，截至目前，中央已取消、下放行政審批事項近500項，而地方也有近30個(gè)省市政府出臺了行政處罰自由裁量規定。

　　非行政許可退出歷史舞臺

　　簡(jiǎn)政放權，制定權力清單，是從源頭上防止濫用行政自由裁量權的“對癥之藥”。

　　2013年3月14日，《國務(wù)院機構改革和職能轉變方案》以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》發(fā)布。隨后，國務(wù)院會(huì )議上提出要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )的關(guān)系，把該放的權力放掉，把該管的事務(wù)管好。

　　兩年多來(lái)，簡(jiǎn)政放權、放管結合工作取得明顯成效。據統計，迄今為止，國務(wù)院部門(mén)共取消或下放行政審批事項537項，本屆政府承諾減少三分之一的目標提前兩年多完成。

　　尤其值得關(guān)注的是，2014年4月，國務(wù)院下發(fā)通知，開(kāi)始對非行政許可進(jìn)行清理，提出取消面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項，取消和調整面向地方政府等方面的非行政許可審批事項。

　　今年5月10日，國務(wù)院又發(fā)布“關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定”。此次印發(fā)的決定，在前期大幅減少部門(mén)非行政許可審批事項的基礎上，又有49項非行政許可審批事項被取消，84項非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項，今后將不再保留“非行政許可審批”這一審批類(lèi)別。

　　與此同時(shí)，地方政府在簡(jiǎn)政放權方面也在積極行動(dòng)。其中，有些省份進(jìn)展較快，行政審批事項取消和下放比例超過(guò)一半，最高的達到70%；有的省市比如四川省、成都市的非行政許可目前已全面取消。

　　權力清單讓自由裁量有了邊界

　　從源頭上防止行政自由裁量權的濫用，就必須把所有行政權力及執法環(huán)節對外公開(kāi)，最大限度地接受監督，為此制定權力清單勢在必行。

　　今年3月17日，國務(wù)院審改辦在中國機構編制網(wǎng)公開(kāi)了國務(wù)院各部門(mén)行政審批事項匯總清單。

　　3月24日，在中辦、國辦發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門(mén)權力清單制度的指導意見(jiàn)》指出：分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行全面徹底梳理行政職權，逐項列明設定依據；對沒(méi)有法定依據的行政職權，應及時(shí)取消；依法逐條逐項進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查；在審查過(guò)程中，要廣泛聽(tīng)取基層、專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì )公眾的意見(jiàn)；公布權力清單；積極推進(jìn)責任清單。

　　這是中央政府首次“曬”出權力清單，將權力置于陽(yáng)光下運行。國務(wù)院的匯總清單涵蓋了60個(gè)有行政審批事項的國務(wù)院部門(mén)，各部門(mén)實(shí)施的行政審批事項共1235項。

　　對此，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安指出，國務(wù)院公開(kāi)各部門(mén)行政審批事項匯總清單，向人民群眾“晾曬”權力清單，向全社會(huì )公布政府行政權力的邊界，充分體現了政府自覺(jué)接受社會(huì )監督、依法行政的決心。

　　地方紛紛出臺規范限制自由裁量

　　“態(tài)度不好？那就罰重一點(diǎn)！”“這家關(guān)系不錯，少罰點(diǎn)吧?！爆F實(shí)中，由于存在自由裁量權不同的“度”，“同案異罰”的現象在行政執法過(guò)程中時(shí)有出現，這也導致一些當事人在受到處罰時(shí)，容易產(chǎn)生疑問(wèn)甚至不滿(mǎn)，繼而影響行政管理的公正性和嚴肅性，造成不公現象。

　　對此，近年來(lái)，地方政府紛紛出臺規定，對行政處罰自由裁量加以限制和規范。比如，2008年，深圳市發(fā)布《深圳市規范行政處罰裁量權若干規定》，成為國內首個(gè)規范行政處罰自由裁量權的政府規章。

　　2011年9月9日，廣東省對外公布《廣東省規范行政處罰自由裁量權規定》明確提出，行政處罰實(shí)施機關(guān)應當建立重大行政處罰集體討論制度。行政處罰實(shí)施機關(guān)行使自由裁量權的，應當在行政處罰決定中說(shuō)明理由。

　　2012年10月30日，甘肅省發(fā)布《甘肅省規范行政處罰自由裁量權規定》，對行政處罰自由裁量基準制度作出明示，即行政機關(guān)實(shí)施行政處罰，應當將法律、法規、規章規定的可裁量的處罰種類(lèi)和幅度，依照過(guò)罰相當原則，細化為若干裁量階次，每個(gè)階次規定一定的量罰標準，以確保處罰與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節及社會(huì )危害程度相適應。

　　記者粗略統計發(fā)現，截至目前，福建省、河北省、北京市、重慶市、陜西省、寧夏回族自治區等近30個(gè)省級政府和較大市，都已出臺規范行政自由裁量權的規定或指導意見(jiàn)。

　　建立行政處罰裁量基準是核心

　　據中國政法大學(xué)教授王敬波介紹，目前，省級政府在規范行政自由裁量行為中，規范的范圍有大有小。有的省份僅對行政處罰中的裁量權進(jìn)行規范，比如：北京市、天津市、重慶市、甘肅省、陜西省等；而有的省份將行政處罰、行政許可、行政征收、行政確認等全部行政權力中的裁量權都納入規范的范圍之中，比如：福建省、河北省、寧夏回族自治區等。

　　2014年年初，上海市推出“推動(dòng)建立行政處罰裁量基準的調研報告”，提出應建立行政處罰裁量基準制度，基準制度是規范行政處罰裁量權的核心內容，對于減少執法隨意性，解決同類(lèi)案件因人而異、裁量差距大、顯失公正等問(wèn)題，具有積極意義。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認為，裁量基準不具有立法性質(zhì)，僅是對法律、法規和規章中的裁量權限的具體化，這種以規范性文件形式設定的裁量基準，歸根結底是一種行政系統內部自制性的規定，是行政機關(guān)對裁量權行使進(jìn)行自我約束、自我規制的一種制度創(chuàng )新。

　　“雖然裁量基準屬于行政機關(guān)的內部規定，對外沒(méi)有直接的法律拘束力，但是裁量基準的公開(kāi)，可以更有效地監督行政機關(guān)加強自律與自制，從而以更主動(dòng)的態(tài)度推動(dòng)陽(yáng)光政府、責任政府的建設?！蓖蹂a鋅說(shuō)。

　　時(shí)效約束是對自由裁量最好約束

　　行政處罰法規定，行政機關(guān)應當在聽(tīng)證的7日前，通知當事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)，只要符合聽(tīng)證的7日前，具體哪一天通知，行政機關(guān)可自行決定。這說(shuō)明，行政機關(guān)在何時(shí)作出具體行政行為上，有自由選擇的余地。因此，地方在制約自身行政行為自由裁量權方面，對行政行為期限的明確，也是必須強調的內容。

　　比如，《汕頭市行政程序規定》對時(shí)效的要求就可謂細致入微。其明確：僅涉及一個(gè)行政機關(guān)的行政執法事項，應當自受理申請之日起20日內辦結；20日內不能辦結的，經(jīng)本機關(guān)負責人批準，可以延長(cháng)10日，并應當將延長(cháng)期限的理由告知申請人；涉及兩個(gè)以上行政機關(guān)的行政執法事項，應當自受理申請之日起45日內辦結；45日內不能辦結的，經(jīng)本級人民政府負責人批準，可以延長(cháng)15日……

　　對此，姜明安認為，行政自由裁量權賦予行政機關(guān)一定的選擇權，有時(shí)這種選擇余地、幅度甚至很大，給徇私枉法者鉆空子提供了客觀(guān)條件。從權力的本身性質(zhì)來(lái)看，任何一項權力都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。隨著(zhù)現代社會(huì )飛速發(fā)展，行政范圍不斷擴大，為發(fā)揮行政機關(guān)能動(dòng)作用，這些都對行政自由裁量權等行政管理活動(dòng)提出了挑戰。

　　“法治是國家治理現代化的目標，對行政自由裁量進(jìn)行規制限制和標準明晰，就是制約權力、把權力關(guān)進(jìn)籠子的有效手段?！苯靼舱f(shuō)。（記者　萬(wàn)靜）

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