2017年10月31日上午，全國人大農業(yè)與農村委員會(huì )副主任委員劉振偉在十二屆全國人大常委會(huì )第三十次會(huì )議的全體會(huì )議上，受全國人大農業(yè)與農村委員會(huì )委托作了關(guān)于《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案）的說(shuō)明。
修改農村土地承包法的背景
實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是農村改革的重大成果，是我國憲法確立的農村基本經(jīng)營(yíng)制度。農村土地承包法自2003年施行以來(lái)，對穩定農村基本經(jīng)營(yíng)制度，賦予農民長(cháng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，增加農民收入，促進(jìn)農業(yè)、農村經(jīng)濟健康發(fā)展和農村社會(huì )和諧穩定，發(fā)揮了重大作用。
黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央對穩定和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農村集體土地制度改革提出一系列方針政策。黨的十九大報告明確提出第二輪土地承包到期后再延長(cháng)三十年。從農業(yè)農村的現實(shí)情況看，隨著(zhù)富余勞動(dòng)力轉移到城鎮就業(yè)，各類(lèi)合作社、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現，土地流轉面積不斷擴大，規?；?、集約化經(jīng)營(yíng)水平不斷提升，呈現“家庭承包，多元經(jīng)營(yíng)”格局。農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化及科技進(jìn)步等，都對完善農村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。把實(shí)踐檢驗行之有效的農村土地承包政策和成功經(jīng)驗及時(shí)轉化為法律規范，是修改農村土地承包法首先要考慮的問(wèn)題。適應農村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩定和完善適合國情的農村基本經(jīng)營(yíng)制度，是修改農村土地承包法的基本出發(fā)點(diǎn)。
2015年，修改農村土地承包法列入第十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃，由全國人大農業(yè)與農村委員會(huì )牽頭，中央農辦、農業(yè)部等部門(mén)參與。在修改過(guò)程中，農業(yè)與農村委員會(huì )作了廣泛深入的調查研究，認真聽(tīng)取基層干部和農民群眾的意見(jiàn)，先后多次征求31個(gè)省、自治區、直轄市和中央、國務(wù)院有關(guān)部門(mén)及專(zhuān)家的意見(jiàn)。在反復研究論證的基礎上，形成了農村土地承包法修正案草案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案）。
農村土地承包法修改的主要內容
?。ㄒ唬╆P(guān)于“三權分置”
習近平總書(shū)記指出，“要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經(jīng)營(yíng)權分離，形成所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權三權分置，經(jīng)營(yíng)權流轉的格局”。“三權分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng )新。目前，農村已有30%以上的承包農戶(hù)在流轉承包地，流轉面積4.79億畝。為此，草案規定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權在流轉中分為土地承包權和土地經(jīng)營(yíng)權。同時(shí)，明確了土地承包權和土地經(jīng)營(yíng)權的權能。土地經(jīng)營(yíng)權流轉后，為了加強對土地承包權的保護，草案規定，承包土地的經(jīng)營(yíng)權流轉后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權不變。
為確保實(shí)行“三權分置”后不改變農地用途，草案規定，承包方連續兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費用，用于土地耕作，連續三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營(yíng)權流轉后第三方擅自改變承包地農業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權要求終止土地經(jīng)營(yíng)權流轉合同，收回土地經(jīng)營(yíng)權。
按照習近平總書(shū)記2016年4月25日在農村改革座談會(huì )上關(guān)于“建立土地承包經(jīng)營(yíng)權登記制度”的精神，以及與民法總則、物權法、農業(yè)法等法律相銜接，草案保留了土地承包經(jīng)營(yíng)權概念。土地集體所有權與承包經(jīng)營(yíng)權是承包地處于未流轉狀態(tài)的一組權利，是兩權分離。土地集體所有權與土地承包權、土地經(jīng)營(yíng)權是承包地處于流轉狀態(tài)的一組權利，是三權分置。
?。ǘ╆P(guān)于穩定農村土地承包關(guān)系并長(cháng)久不變
穩定農村土地承包關(guān)系并保持長(cháng)久不變，有利于堅持和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營(yíng)基礎性地位，堅持土地承包關(guān)系穩定，核心是維護農民土地權益。為此，草案規定，國家依法保護農村土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變。為了給予農民穩定的土地承包經(jīng)營(yíng)預期，草案規定，耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(cháng)三十年。
?。ㄈ╆P(guān)于承包地的個(gè)別調整
實(shí)踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問(wèn)題，一些地方尊重大多數農民意愿，因地制宜，分類(lèi)施策，在堅持穩定土地承包關(guān)系的基礎上，妥善解決矛盾糾紛。為進(jìn)一步規范對個(gè)別農戶(hù)之間承包的耕地和草地的適當調整，草案劃定了紅線(xiàn)：必須堅持土地承包關(guān)系穩定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會(huì )議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業(yè)等行政主管部門(mén)批準。鑒于各地情況差異較大，草案授權省、自治區、直轄市制定地方性法規具體規定。
?。ㄋ模╆P(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權流轉和融資擔保
賦予第三方經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權，是完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度的一個(gè)重要內容。草案規定，土地經(jīng)營(yíng)權可以依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉；第三方通過(guò)流轉取得的土地經(jīng)營(yíng)權經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案后可以再流轉。
關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權的融資擔保。規范性文件規定，土地承包經(jīng)營(yíng)權和土地經(jīng)營(yíng)權都可以向金融機構抵押擔保融資。鑒于實(shí)踐中抵押擔保融資的情況復雜，操作方式多樣，加之各方面對土地經(jīng)營(yíng)權的性質(zhì)認識分歧較大，草案使用了“融資擔保”的概念，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農民向金融機構融資缺少有效擔保物的問(wèn)題，又保持了與擔保法等法律規定的一致性。草案規定，承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權向金融機構融資擔保。第三方通過(guò)流轉取得的土地經(jīng)營(yíng)權，經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，可以向金融機構融資擔保。
?。ㄎ澹╆P(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權入股
為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì )提出的“允許農民以承包經(jīng)營(yíng)權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的精神，草案增加了土地經(jīng)營(yíng)權可以入股從事農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的規定。鑒于土地經(jīng)營(yíng)權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)尚處于探索階段，實(shí)踐中的做法也不盡相同，為此，草案只作出原則性規定，具體可依實(shí)踐發(fā)展需要再由行政法規規范。
?。╆P(guān)于維護進(jìn)城務(wù)工和落戶(hù)農民的土地承包權益
黨的十八屆五中全會(huì )決定提出，維護進(jìn)城落戶(hù)農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。為此，草案刪除了現行法律中關(guān)于承包方全家遷入設區的市，轉為非農業(yè)戶(hù)口的，應將承包地交回發(fā)包方的規定。鑒于城鄉人口結構的變革是一個(gè)較長(cháng)的歷史過(guò)程，現階段農民進(jìn)城務(wù)工、落戶(hù)的情況也十分復雜，按照中央關(guān)于推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化的要求，草案規定，維護進(jìn)城務(wù)工農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權，不得以退出土地承包權作為農民進(jìn)城落戶(hù)的條件，是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權，由農民選擇而不代替農民選擇。承包方全家遷入城鎮落戶(hù)，納入城鎮住房和社會(huì )保障體系，喪失農村集體經(jīng)濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關(guān)規定轉讓土地承包權益，為政策適時(shí)調整留出了空間。
?。ㄆ撸╆P(guān)于保護農村婦女土地承包權益
為了更好地保護農村婦女的土地承包權益，借鑒一些地方開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記的做法，草案規定，土地承包經(jīng)營(yíng)權證或者林權證等證書(shū)應當將具有土地承包權的全部家庭成員列入，進(jìn)一步明確了婦女應該享有的土地承包權益。（全國人大農委法案室提供）
轉自：中國人大網(wǎng)
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