穩步推進(jìn)和完善農村土地“三權分置”制度

　　2016年，國務(wù)院頒布《關(guān)于農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法的意見(jiàn)》，將農村土地產(chǎn)權中的土地承包經(jīng)營(yíng)權進(jìn)一步劃分為承包權和經(jīng)營(yíng)權，實(shí)行所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權分置并行，這一意見(jiàn)的出臺在現階段具有非常重要的意義，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng )新。黨的十九大報告提出，鞏固和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。今年的中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》再次強調，完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶(hù)承包權前提下，平等保護土地經(jīng)營(yíng)權。

　　鞏固和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，是實(shí)現鄉村振興的重要基礎。深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度，對于我國土地產(chǎn)權制度具有重要意義。

　　完善承包地“三權分置”制度有利于落實(shí)農村集體的土地所有權，推動(dòng)土地資源的規范使用。根據我國相關(guān)法律規定，農村土地的所有權歸農村集體所有。“三權分置”政策強調要始終堅持農村土地集體所有權的根本地位，通過(guò)農村集體土地所有權的有效實(shí)施，能夠約束不合理的征地行為，保護農戶(hù)的利益，同時(shí)能夠確保農村土地的承包者與所有者合理利用土地資源，避免農地非農用行為，從而保護國家整體耕地不受侵害。

　　完善承包地“三權分置”制度有利于保障承包農戶(hù)的土地承包權，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。農村土地產(chǎn)權主要包括所有權和用益物權兩個(gè)方面，作為土地所用權主體的農村集體經(jīng)濟組織，其概念自20世紀80年代土地制度改革之后便逐漸被弱化，現有的《土地管理法》等法律法規對其只給出一個(gè)籠統概念，均沒(méi)有對其進(jìn)行詳細的闡述。因此，產(chǎn)權關(guān)系的模糊容易導致對農民承包權的侵害，這也是在土地流轉前期農民積極性不高的原因之一。“三權分置”政策的頒布，穩定了農民的土地承包權，能夠提高農民進(jìn)行土地流轉的積極性，從而為農業(yè)的適度規?；?jīng)營(yíng)打下了良好的基礎，對于土地利用率、農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高具有重要的意義。

　　完善承包地“三權分置”制度有利于保護經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權，提高其從事農業(yè)活動(dòng)的積極性。在明確提出“三權分置”之前，農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的權利并沒(méi)有得到完全保障。“三權分置”政策明確規定，在依法保障集體所有權和農戶(hù)承包權的基礎上，平等保護經(jīng)營(yíng)主體的合法經(jīng)營(yíng)權，并保障經(jīng)營(yíng)主體穩定的經(jīng)營(yíng)預期。該規定對于發(fā)展種植大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農村經(jīng)濟合作社等多種新型經(jīng)營(yíng)主體具有積極的意義。首先，穩定的經(jīng)營(yíng)權減少了經(jīng)營(yíng)主體投資農業(yè)活動(dòng)時(shí)的顧慮，經(jīng)營(yíng)主體在進(jìn)行農業(yè)活動(dòng)時(shí)敢于加大各項配套設施的投入，從而促進(jìn)農業(yè)發(fā)展方式的升級與農業(yè)生產(chǎn)效率的提高；其次，經(jīng)營(yíng)權的可抵押性能夠為經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農業(yè)引入所需資本，從而間接穩定經(jīng)營(yíng)主體的農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)而促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)“投入—收益—投入”的良性循環(huán)。

　　“三權分置”制度的穩步推進(jìn)，無(wú)疑將促進(jìn)農業(yè)經(jīng)濟效率的提高。未來(lái)繼續推進(jìn)完善承包地“三權分置”制度，必須對現實(shí)操作中出現的一些亟待解決的問(wèn)題做出回答和應對，要在依法保護集體土地所有權和農戶(hù)承包權前提下，平等保護土地經(jīng)營(yíng)權。

　　一是進(jìn)一步明晰農村集體所有權的概念。雖然我國法律對集體經(jīng)濟組織的權利進(jìn)行了描述，我國《物權法》《土地管理法》等法律法規規定由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )代表集體行使所有權，但并沒(méi)有明確集體經(jīng)濟組織的主體概念，如集體經(jīng)濟組織的組織形式、市場(chǎng)地位等。農村集體所有權主體概念的模糊，使大部分地方將村民委員會(huì )等同于農村集體經(jīng)濟組織。同時(shí)，集體經(jīng)濟組織沒(méi)有一個(gè)明確的市場(chǎng)地位，也不利于其從事正常的市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)。為此，必須進(jìn)一步明晰農村集體所有權的概念，規定其具體的組織形式、規范章程、合法的法人主體地位等，使農村集體所有權的概念更為具體化。

　　二是要協(xié)調承包農戶(hù)與經(jīng)營(yíng)主體間的利益。我國《農村土地承包法》規定，農民對承包土地享有的土地承包權包括占有權、處分權等用益物權，但是對于承包權與經(jīng)營(yíng)權分離后各自的權能劃分，相關(guān)的法律法規還沒(méi)有形成統一的認識，其中，分離后的經(jīng)營(yíng)權是作為物權還是債權尚存在爭議。筆者認為，在實(shí)踐操作中要切實(shí)維護承包農戶(hù)與經(jīng)營(yíng)主體間的利益平衡，主要體現在承包權與經(jīng)營(yíng)權分離后各自的權能劃分方面。權能劃分的模糊化會(huì )影響農業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效率，因此，承包權與經(jīng)營(yíng)權權能的劃分一方面要考慮土地對于承包農戶(hù)的收益和社會(huì )保障功能，另一方面也要考慮土地為經(jīng)營(yíng)主體帶來(lái)的收益及農業(yè)生產(chǎn)方式的優(yōu)化功能。要將兩個(gè)方面綜合考慮，充分協(xié)調承包者與經(jīng)營(yíng)者之間的利益關(guān)系。

　　三是必須進(jìn)一步規范農村土地流轉過(guò)程以保障農村土地用途的規范性與科學(xué)性。農村土地在流轉過(guò)程中，工商資本的過(guò)多進(jìn)入會(huì )造成糧食種植面積縮減、農地非農用等一系列風(fēng)險。資本的逐利性以及糧食作物的低成本利潤率會(huì )導致資本進(jìn)入土地市場(chǎng)之后，將耕地用于非糧食作物的種植或者農地非農用，從而降低我國農業(yè)的自給自足程度，損害農民的利益。為此，必須保障農村土地用途的規范性與科學(xué)性。在放活農村土地經(jīng)營(yíng)權后，國家應當制定相應的法律法規，限制農村土地用途以保證農地農用，同時(shí)，農業(yè)相關(guān)部門(mén)應當制定科學(xué)的農村土地種植標準，避免出現非科學(xué)化大規模種植的情況。最后，農業(yè)的多種形式經(jīng)營(yíng)應當建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上，以保證農業(yè)的可持續發(fā)展與現代化進(jìn)程。（作者：鄭忠良，系中國農業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授）

　　轉自：光明日報

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