由于國有與農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市在主體和目標尚有較大差異，對農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市管理不能完全照搬套用國有建設用地供應管理制度，需要再進(jìn)一步總結研究試點(diǎn)經(jīng)驗。
《土地管理法(修正案)》(下稱(chēng)《修正案》)送審稿已上報國務(wù)院。
8月17日，在中國國際經(jīng)濟交流中心舉辦的《土地管理法(修正案)》討論活動(dòng)上，國土資源部政策法規司司長(cháng)魏莉華表示，在今年5月23日國土資源部將《土地管理法(修正案)》草案向全社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)后，社會(huì )各界向國土部提出262人次、累計840條修改意見(jiàn)。
在征求意見(jiàn)結束之后，國土資源部對修正草案進(jìn)行了18處修改，并在7月27日將《土地管理法(修正案)》送審稿正式上報國務(wù)院審議。
作為《土地管理法》繼1988年第一次修正、1998年全面修訂和2004年第三次修正之后的第四次修改，在包括“三塊地”改革在內的土地制度改革加速，土地開(kāi)發(fā)利用對經(jīng)濟增長(cháng)拉動(dòng)的邊際作用減弱的背景下，本次《修正案》的核心思想與修訂邏輯，受到各方關(guān)注。
維持土地用途管制為核心的框架體系
本次《修正案》仍將維持土地用途管制為核心的框架體系，堅持最嚴格的耕地保護制度。
魏莉華介紹，在堅持改革決策和立法決策相結合、堅持穩中求進(jìn)的總基調，和堅持最嚴格耕地保護制度不動(dòng)搖的前提下，此次修訂涉及現行土地管理法的41個(gè)條文，并主要包括四大主要內容。
第一，本次修訂破除了農村集體建設用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，為農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地與國有建設用地同價(jià)同權、同等入市打下法律基礎；第二是縮小征地范圍，規范了征地程序，完善對被征地農民合理規范多元保障機制；第三是改革農村宅基地制度，保障和落實(shí)農民宅基地用益物權；第四是把土地管理改革的一些成熟做法，適當吸收到法律草案中，包括將國家土地督察制度、不動(dòng)產(chǎn)統一登記制度上升到法律層面等。
其中，落實(shí)黨中央、國務(wù)院確定的農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市和宅基地制度改革是此次修法的重點(diǎn)。
21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，這次修法雖然涉及面廣，涉及現行土地管理法41條內容，但主要內容還是聚焦農村土地制度改革，涉及到農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市和宅基地這三方面內容的，在修改補充條款中占了18條。
在中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授劉守英看來(lái)，土地改革要合理實(shí)現土地價(jià)值，讓土地不再成為地方經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機”；同時(shí)，還需要改革土地指標管理體系與制度，最終推動(dòng)土地制度從單向支持城市化，到支持城鄉互動(dòng)發(fā)展。
集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市有待具體辦法
為農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市掃清法律障礙，被認為是此次《修正案》的最大亮點(diǎn)之一。
《修正案》的新增第六十三條規定，“國家建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。符合土地利用總體規劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用，并簽訂書(shū)面合同。按照前款規定取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權可以轉讓、出租或者抵押。集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓轉讓的辦法，由國務(wù)院另行制定。”
而在現行土地管理法中，只有符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移時(shí)，建設用地可以入市。
但《修正案》并未有更詳盡的規定，而是指出：“集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓轉讓的辦法，由國務(wù)院另行制定。”21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，不僅是集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，在此次《修正案》中，“三塊地”各自管理條例的詳細程度區別明顯，這或許也反映了“三塊地”改革進(jìn)度的差異。
中央政策研究室原副主任、中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長(cháng)鄭新立指出，農民退出宅基地使用權應通過(guò)市場(chǎng)轉讓?zhuān)皇怯纱寮w收回再分配。此外，為了適應勞動(dòng)力全國流動(dòng)的需要，應建立全國統一、城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，和農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤的市場(chǎng)轉換機制。
而國土資源部相關(guān)人士也認為，此次《修正案》中，關(guān)于宅基地自愿有償退出與農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的相關(guān)修改，均屬于原則性規定。
對于“原則性規定”，魏莉華的解釋是，對在改革試點(diǎn)過(guò)程中已經(jīng)初顯生機但是有待進(jìn)一步發(fā)展的相關(guān)經(jīng)驗，均采取了原則性規定的方式，為進(jìn)一步改革留白。
聯(lián)系到改革進(jìn)度與修法關(guān)系，國土資源部土地利用管理司司長(cháng)鄭凌志解釋了并未規定具體辦法的原因。他表示，一是農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市還在試點(diǎn)階段，試點(diǎn)是在試點(diǎn)地區內封閉運行，集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度還沒(méi)有在全國鋪開(kāi)，制定具體辦法的時(shí)機尚未到來(lái)。
二是相關(guān)領(lǐng)域改革尚需深化銜接，土地市場(chǎng)的形成不僅涉及土地制度改革，還涉及規劃、金融、稅收、投資、監管服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域配套，與國有建設用地市場(chǎng)相比，農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地市場(chǎng)更為復雜，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，對制度、環(huán)境的要求更高。
三是規范入市行為，還需要制定具體適用辦法。由于國有與農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市在主體和目標尚有較大差異，對農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市管理不能完全照搬套用國有建設用地供應管理制度，需要再進(jìn)一步總結研究試點(diǎn)經(jīng)驗。
不過(guò)，鄭凌志也表示，在協(xié)調相關(guān)法律法規的基礎上，在《修正案》基本確立了農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度后，國土資源部正在研究制定相關(guān)具體辦法。
轉自：21世紀經(jīng)濟報道
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